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PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA

 

EVOLUÇÃO DO MINISTÉRIO PUBLICO

evolucao

Evolução

 

A doutrina portuguesa convém em que o aparecimento do Ministério Público, como organização estável e permanente, se verificou, entre nós, no século XIV.

Antes disso, o forum judicum ou código visigótico, que, por muito tempo, regulou, na península hispânica, a acção da justiça e a organização e competência dos tribunais, previa a acção pública conta o homicídio sem designar magistrados especiais para promover esta acção.

Durante a monarquia, caminhou-se do procurador do rei, referido em alvará de 28 de Março de 1514, até ao procurador-geral da Coroa e Fazenda e definiu-se, com traços que perduraram no tempo ou se impuseram em definitivo, o desenho institucional do Ministério Público.

Um decreto da primeira República, com data de 8 de Outubro de 1910, altera a designação de Procuradoria-Geral da Coroa e Fazenda para Procuradoria-Geral da República.

No período compreendido entre 1927 e 25 de Abril de 1974, esboça-se a codificação do sistema judicial, através dos Estatutos Judiciários, estabilizam-se as atribuições do Ministério Público, especialmente em matéria consultiva e é criado o Conselho Superior do Ministério Público.

A Constituição da República nascida do regime instituído em 25 de Abril de 1974 sistematiza o Ministério Público em capítulo próprio e consagra expressamente a sua autonomia.

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Monarquia

Fundada a monarquia, aparecem referências aos procuradores e advogados do rei encarregados dos negócios do fisco e da coroa. Mas não se tratava de cargos permanentes, antes de nomeações para casos específicos.

É só no tempo de Afonso III que surge o cargo de procurador do rei com características de permanência e o privilégio de "chamar à casa do rei" as pessoas que com ele tinham pleitos.

Não estava ainda então instituída uma magistratura, pois só à medida em que foram criados tribunais regulares e publicadas leis gerais que substituíam o direito dos forais privativos de cada terra , se foi reconhecendo a necessidade de estabelecer uma estrutura que apoiasse os que reclamavam justiça e defendesse o interesse geral.

Estes traços vieram a encontrar-se na figura do procurador da justiça, existente no tempo de D. João I, cujo regimento consta do título VIII do livro I, das Ordenações Afonsinas, publicadas em 1446 ou 1447 nestes termos:

"E veja, e procure bem todos os feitos da Justiça, e das Viúvas, e dos Orphãos, e miseráveis pessoas, que aa Nossa Corte vierem".

Também o alvará de 28 de Março de 1514 se refere já ao procurador do rei, mandando que não responda a citação feita contra este sem se lhe apresentar alvará de licença. E a ordenação manuelina de 1521, nos títulos XI e XII do livro I compendiou as obrigações do procurador dos feitos do rei, do promotor da justiça da Casa da Supplicação e dos promotores da justiça da Casa do Cível. O alvará de 22 de Janeiro de 1530 restabeleceu a obrigação de os procuradores dos feitos do rei, tanto da coroa como da fazenda, promoverem, sem necessidade de terem para cada feito mandado especial.

Também segundo as ordenações filipinas, havia na Casa da Suplicação um procurador dos feitos da coroa e um procurador dos feitos da fazenda, um promotor de justiça e um solicitador da justiça e na Casa do Cível da Relação do Porto um promotor da justiça e um solicitador da justiça.

Mais tarde, o decreto de 21 de Agosto de 1637 proibiu que se consultassem matérias de jurisdição sem ser ouvido o procurador da coroa.

Foi esta evolução, notoriamente influenciada pelas vicissitudes do poder político e muito colada ao fluir de instituições como a Casa da Suplicação ou a Casa do Cível, que levou os doutrinadores a pensar que a instituição do Ministério Público em Portugal não teve origem francesa mas foi uma resultante "das necessidades da justiça e da preparação de uma época".

E não parece efectivamente arriscado dizer-se que as transformações operadas até meados do século dezoito não são identificáveis com este ou aquele movimento de ideias, devendo as coincidências ser preferentemente atribuídas a uma evolução paralela de instituições.

Desaparecido o feudalismo, centralizada a administração da justiça, houve necessidade de organizar a representação da sociedade junto dos tribunais ou, pelo menos, de instituir uma função de iniciativa ou acção pública. Aparece, aqui, o Ministério Público, com uma fisionomia que naturalmente decorria das características próprias das jurisdições junto das quais funcionava e reflectia as aquisições importadas de idênticos modelos de organização do poder político.

Esta tendência percorreu toda a Europa, exceptuada a Inglaterra em que prevaleceu o princípio da acção popular e não chegou a constituir-se uma estrutura comparável à dos ministérios públicos continentais. Sem prejuízo da aproximação que lentamente se foi fazendo e que adiante referiremos, o direito inglês manteve-se fiel à ideia de que os advogados da coroa (mais tarde os acusadores públicos) só intervêm em casos graves, casos em que pode dizer-se que está em causa a ordem pública de que o rei é defensor e garante.

Estabelecido o regime liberal e outorgada a carta constitucional, o poder ocupou-se da reorganização do Ministério Público e fez publicar a lei de 12 de Novembro de 1822 que, no entanto, não viria a ser executada por reacção absolutista.

Uns anos mais tarde, criada, por decreto da regência, na Ilha Terceira, uma junta de justiça para exercer jurisdição criminal e toda a jurisdição cível que pelas ordenações e leis do reino era atribuída às Relações, o decreto de 30 de Junho de 1830 instituiu um lugar de procurador régio para seguir, naquela junta,os termos da acusação e promover a execução das decisões. O mesmo decreto previa igualmente a colocação, nos juízos de primeira instância, de promotores de justiça com atribuições idênticas às do procurador régio.

A organização do Ministério Público, em termos definitivos, acabará por fazer-se com o decreto nº 24, de 16 de Maio de 1832, conhecido por "decreto sobre a reforma das justiças" e assinado, em Ponta Delgada, pelo regente D. Pedro, duque de Bragança, em nome de D. Maria II.

Este diploma é um marco fundamental na história do Ministério Público e deve-se a Mouzinho da Silveira, então ministro e secretário de Estado da Repartição dos Negócios da Justiça. Por ele foi criado o Supremo Tribunal de Justiça e, junto deste tribunal, o cargo de procurador-geral da Coroa, estabelecendo-se que "a pessoa nomeada para este Emprego ficará desde logo sendo em tudo considerada como Membro do Supremo Tribunal".

Junto de cada tribunal de segunda instância, foi previsto um lugar de procurador régio, "com a mesma Graduação e Ordenado dos Membros do Tribunal" e, em cada juízo de primeira instância, um delegado do procurador régio, que nesse cargo faria carreira para juiz de direito. Havia ainda, em cada julgado, um subdelegado do procurador régio, da escolha e confiança do delegado.

Esta estruturação foi, depois, desenvolvida pelo decreto nº 27, de 19 de Maio do mesmo ano, que definiu em pormenor o estatuto do procurador-geral da Coroa. Ficou estabelecido que o procurador-geral da Coroa exercitaria junto do Supremo Tribunal de Justiça atribuições idênticas às dos procuradores régios nos tribunais de segunda instância, "tanto nos objectos do interesse da Corôa, como nos da Fazenda Pública". Competia ao procurador-geral da Coroa, cujo cargo era hierarquizado face aos procuradores régios, além das funções junto do Supremo Tribunal, seguir os termos de acusação perante a Câmara dos Pares, intervir como comissário do Governo perante as Câmaras, para o que tinha lugar no banco dos ministros, exercer funções de consulta nos negócios em que o governo julgasse conveniente e ainda, exercer funções de consulta, em benefício das Câmaras, em matéria de legislação.

O desenho institucional do Ministério Público apresenta, nesta regulamentação, traços que perduraram no tempo ou se impuseram definitivamente, dissentindo de modelos vigentes noutros países e, nessa medida, autorizando os autores a sustentar o carácter idiossincrático da organização do Ministério Público português. A hierarquização integral do corpo de magistrados (do subdelegado até ao procurador-geral da Coroa), contrariamente a lugares paralelos ( como o francês e o italiano) em que a relação com o Governo se realiza directamente entre o ministro da justiça e os escalões intermédios, o exercício de funções consultivas perante o Governo e as Câmaras e a natureza vestibular dos lugares de primeira instância (os delegados fazem nesse cargo, carreira para juiz de direito) são alguns desses traços.

O regimento do Ministério Público surgiu com o Decreto de 15 de Dezembro de 1835, nele se estabelecendo um minucioso catálogo de normas de procedimento em que se inclui o dever de unidade, confirmando-se, no mais, as regras sobre hierarquia publicadas em 1832. Sobre o princípio de unidade, dispõe o Regimento que os procuradores régios de cada Relação se reunirão em conselho todos os meses, podendo convocar os delegados da capital do distrito, com vista a fixarem a posição que o Ministério Público deve sustentar em casos duvidosos e devendo a deliberação ser comunicada ao procurador-geral da coroa.

O modo como, sem lesão do carácter essencialmente monocrático desta magistratura (por isso, a comunicação das deliberações ao procurador-geral da coroa) se faz funcionar os mecanismos de garantia de unidade revela uma aguda e, inusitada para a época, percepção da especificidade da hierarquia no Ministério Público.

A Novíssima Reforma Judiciária, contida no Decreto de 21 de Maio de 1841, veio confirmar a organização anteriormente delineada.

Diz-se agora expressamente que os lugares de Ministério Público junto do Supremo Tribunal da Justiça são comissões de nomeação do rei, "amovíveis a seu arbítrio", mas podendo as pessoas que as ocuparem, tendo saído da classe dos juizes, regressar aos lugares anteriores ou ocupar aqueles a que tiverem ascendido. Os poderes directivos do procurador-geral são igualmente previstos, prescrevendo-se que pode dar ordens e instruções a todos os "subordinados". Estabelece-se, do mesmo passo, que "o procurador-geral da coroa guardará a mais estricta imparcialidade no desempenho das suas funções, e sustentará sempre, como fiscal da execução das leis, os interesses da justiça".

Na forma como a Novíssima Reforma Judiciária desenvolve elementos de organização e procede à exaustiva enunciação das competências do Ministério Público são de destacar alguns aspectos interessantes. Assim, o procurador-geral da coroa, a quem é reconhecido, como ao presidente e aos juizes do Supremo Tribunal, o título do conselho, tem agora dois ajudantes. Define-se para os lugares de Ministério Público junto das Relações um estatuto de amovibilidade "a arbítrio do governo", com ressalva igual à estabelecida para o Supremo Tribunal e confirma-se a natureza vestibular da magistratura de primeira instância, tendo todos os lugares a natureza de comissões amovíveis mas sendo os delegados e, quando bachareis formados em direito, os subdelegados, candidatos legais à magistratura judicial, desde que tenham, respectivamente, seis meses ou um ano de exercício. Afirma-se a responsabilidade dos magistrados. As atribuições do Ministério Público aparecem consolidadas no seu poliformismo inicial, distribuindo-se pela promoção da legalidade, pela defesa da independência dos tribunais, pelo exercício da acção penal, pela fiscalização dos funcionários de justiça e pelo exercício de funções consultivas. Na intervenção do Ministério Público estão abrangidos todos os feitos em que há um interesse público: conflitos de jurisdição e competência, reforma de autos, justificações de heranças ultramarinas, habilitações e justificações para sucessão de bens da coroa, mercês em recompensa de serviços feitos ao Estado, expropriações, confirmação de sentenças estrangeiras, custas, acções sobre o estado de pessoas ou tutelas. Compete ainda ao Ministério Público intervir em todos os feitos relativos a pessoas a que o Estado deva protecção e exercer funções de vigilância sobre os estabelecimentos prisionais. A iniciativa disciplinar e criminal relativa a juizes e empregados de justiça compreende o dever, imposto aos procuradores régios, de "ir por ordem do governo ao logar donde sahir esse juiz para averiguar, e informar se ha motivo para se lhe formar culpa". Prevê-se também que, quando se verificar a transferência de um juiz, "o governo designará membros do ministério público d´entre os que servem no supremo tribunal de justiça, ou perante as relações, para nas respectivas comarcas, precedendo as competentes requisições, examinarem, se nos feitos crimes, ou em quaesquer papeis e livros se encontra motivo de culpa contra estes juizes, e para receberem quaesquer participações, ou queixas de crime, ou erros de officio commettidos por elles no exercicio de suas funcções, a fim de transmittirem ao governo o que acharem, para elle prover nos termos das leis". Note-se que os juizes de direito eram obrigatoriamente transferidos de três em três anos.

É de salientar que, a par do Ministério Público que funcionava no continente e nas ilhas, havia o Ministério Público nas colónias, dependente da secretaria do Ministério dos Negócios da Marinha e Ultramar, e o Ministério Público junto do contencioso administrativo, ambos com organização própria embora com estrutura e regras de funcionamento afins. A organização do Ministério Público nas colónias rege-se, neste período, especialmente pelos decretos de 7 de Dezembro de 1836, 16 de Janeiro de 1837, 30 de Dezembro de 1852, 1 de Dezembro de 1866, 20 de Fevereiro e 6 de Dezembro de 1867, 17 e 18 de Novembro de 1869, 1 de Dezembro de 1869, 17 de Dezembro de 1869, 14 de Novembro de 1878, 5 de Agosto de 1881, 20 de Fevereiro de 1894 e, um pouco mais tarde, decretos 2 e 3, de 16 de Julho e 2 de Agosto de 1902, decretos de 28 de Março de 1905 e decretos de 23 de Agosto de 1906.

Entre as reformas posteriormente realizadas, merecem referência o decreto de 5 de Novembro de 1851 que, face ao acréscimo de serviço, determinou que o expediente da Procuradoria-Geral da Coroa corresse perante uma secretaria privativa e o decreto de 12 de Novembro de 1869, que concentrou no procurador-geral da coroa as funções anteriormente exercidas pelo procuradorgeral da fazenda, cargo que havia sido instituído por decreto de 30 de Dezembro de 1836 com a função de "pugnar pelos justos e bem entendidos direitos da Fazenda Pública". O novo cargo passou a designar-se procurador-geral da Coroa e Fazenda, sendo o seu titular agora coadjuvado por seis ajudantes.

O diploma instituiu a obrigatoriedade de o procurador-geral reunir ordinariamente, duas vezes por mês, em conferência com os seus ajudantes "para serem apresentadas, discutidas e votadas as dúvidas que cada um tivesse". A opinião que fizesse vencimento deveria ser seguida e sustentada em respostas, pareceres ou consultas posteriores.

Pouco depois, com o decreto com força de lei de 9 de Junho de 1870, as atribuições que pertenciam à secção administrativa do Conselho de Estado foram cometidas ao procurador-geral da Coroa e Fazenda, em conferência com os seus ajudantes.

Entre 1870 e o fim do século, as alterações detectadas são, com poucas excepções, meramente pontuais, como sucedeu nomeadamente com a lei de 16 de Abril de 1874 que extinguiu os subdelegados junto dos juizes ordinários e determinou que as suas funções passassem a ser exercidas pelos delegados do procurador régio ou por pessoa em quem delegassem, o decreto de 29 de Julho de 1886 que criou subdelegados para funcionarem junto dos juizes municipais ou para, nas comarcas, coadjuvarem e substituirem os delegados do procurador régio, o decreto de 25 de Novembro de 1886, que, de novo, fez passar as funções consultivas para o Supremo Tribunal Administrativo e os decretos de 29 de Março de 1890 e 23 de Dezembro de 1897.

A reorganização profunda do Ministério Público viria a ser feita pelo decreto de 24 de Outubro de 1901.

O relatório preambular do diploma, elaborado pelo então Ministro e Secretário de Estado dos Negócios Eclesiásticos e de Justiça Conselheiro Campos Henriques descreve, de modo impressivo, os objectivos da reforma:

"Senhor. - A reorganização da magistratura do Ministério Público é necessidade de ha muito reconhecida no nosso país.

As funcções que lhe são próprias acham-se designadas dispersamente em varias leis e decretos: no regulamento de 15 de dezembro de 1835, na Novíssima Reforma Judicial, no decreto de 16 de janeiro de 1843, no Codigo do Processo Civil, nos decretos de 29 de março de 1890 e em muitos outros diplomas emanados de differentes ministerios.

A representação da sociedade nos tribunaes, a defesa da propriedade nacional, a accusação e perseguição dos crimes, a protecção aos incapazes, a cobrança coerciva dos creditos do Estado, a fiscalização escrupulosa e constante na applicação das leis e a difficil e importante attribuição de consultor do Governo: eis o vasto campo onde tem de se exercer a altissima e complexa missão do Ministério Publico.

Esta enumeração basta, Senhor, para demonstrar a importancia que numa sociedade bem constituida tem esta magistratura. D´ella disse um grande jurisconsulto e legislador "é o orgão da lei, o regulador da jurisprudência, o apoio consolador da fraqueza, o accusador terrível dos maus, a salvaguarda do interesse publico contra pretenções sempre renascentes de interesse particular; e, finalmente, uma especie de representante de todo o corpo social.

É certo, porem, que no nosso país a magistratura do Ministério Público não só não tem as garantias correspondentes aos serviços que presta, mas as suas variadas e complexas attribuições estão deficientemente definidas, chegando muitas vezes a duvidar-se se a acção do Ministério Publico é ou não obrigatória, ou se deve intervir como parte principal ou accessoria.

Já em 1860 o notavel jurisconsulto e estadista Mártens Ferrão apresentou ao Parlamento uma proposta de lei no sentido de, sem tirar o caracter de amovibilidade aos magistrados do Ministerio Publico, os pôr a coberto de contingencias determinadas apenas pelo capricho de um Governo.

Mais tarde o Sr. Conselheiro Veiga Beirão aceitou a alteração que na Camara dos Senhores Deputados foi introduzida na sua excellente proposta, com o intuito de, por assim dizer, regulamentar essa amovibilidade.

Em 1890, o illustre estadista Lopo Vaz de Sampaio e Mello melhorou os vencimentos dos delegados dos procuradores régios, consignando no relatorio que precedeu esse notabilissimo decreto a justiça e a necessidade de os augmentar tambem aos outros membros da classe.

Infelizmente não pôde ter realização essa promessa, como não foram convertidas em lei nenhuma das propostas a que fiz referencia.

Preciso se torna, pois, outorgar-lhe as garantias que possível seja; melhorar, sem prejuizo do Thesouro na occasião presente, a situação dos seus membros; precisar-lhe de uma forma inelludivel os direitos, definindo-lhe taxativamente as obrigações.

Necessidade que os Governos de todas as parcialidades politicas mais de uma vez affirmaram, procura o Governo obtemperar-lhe, baseando-se nos trabalhos feitos, nas conclusões assentes quer pelos mais sabedores profissionaes que do assumpto teem tratado, quer pelas comissões parlamentares, que teem versado a materia e dado sobre ella seu esclarecido parecer ...".

E o decreto de 1901 realizou efectivamente uma ampla revisão do estatuto e regime de funcionamento do Ministério Público.

Entre as inovações mais importantes, contam-se:

O estabelecimento, para os magistrados, de casos taxativos de demissão e suspensão e a garantia de não serem suspensos ou demitidos sem audiência prévia do visado e do Supremo Conselho da Magistratura do Ministério Público.

A demissão só pode ocorrer por algum dos seguintes motivos:

1º - infracção manifesta da lei;

2º - desobediência ou falta de acatamento de ordens superiores;

3º - negligência ou omissão de que resulte perigo para o interesse público ou para os serviços;

4º - procedimento irregular que impossibilite o exercício das funções.

Inovação significativa é a que, fundando-se na necessidade de assegurar uma adequada

"educação profissional", substitui o sistema anterior, em que os lugares de ajudante do procurador-geral da coroa, procuradores régios, seus ajudantes e de secretários da Procuradoria-Geral da Coroa e Procuradoria Régia podiam ser confiados a não magistrados, mediante um processo de rerutamento que incidirá obrigatoriamente em magistrados judiciais ou do Ministério Público, em comissão de serviço.

Ao mesmo tempo, adoptavam-se regras de classificação dos magistrados e mecanismos de acesso semelhantes aos já existentes para a magistratura judicial e estabelecia-se que a primeira nomeação dos magistrados se realizava para comarcas de 3ª classe, ascendendo, depois, os magistrados a comarcas de 2ª e de 1ª classe, por antiguidade e distinção, "de forma que o merito possa ser premiado, mas nunca esquecido o tempo de serviço".

Fixa-se igualmente no diploma um regime disciplinar paralelo ao da magistratura judicial, organizando-se o Supremo Conselho de Magistratura do Ministério Público, constituído pelo procurador-geral da coroa e fazenda, que preside, pelos seus três ajudantes mais antigos, e pelo secretário do procuradorgeral, que secretaria sem direito a voto.

Competia a este conselho:

1º - fixar a antiguidade dos magistrados;

2º - decidir as reclamações dos interessados relativas a antiguidade;

3º - consultar sobre dúvidas apresentadas pelo procurador-geral da coroa relativamente a serviços a seu cargo;

4º - consultar sobre a opinião que o Ministério Público deve seguir em casos duvidosos, tendo em vista a uniformidade de procedimentos;

5º - emitir parecer fundamentado quando consultado sobre a demissão ou suspensão de magistrados do Ministério Público;

6º - consultar sobre a aposentação de magistrados do Ministério Público; 7º - ordenar, sem prejuízo da competência do governo, sindicâncias aos actos dos magistrados;

8º - dar parecer em assuntos para que seja solicitado pelo governo.

O decreto de 1901 aperfeiçoa ainda um ou outro princípio, como o que proibe os magistrados de grau superior de dar ordens contrárias à lei e impõe aos subordinados o dever de respeitosa representação e de, havendo insistência na ordem, comunicar ao governo, o princípio de que a magistratura do Ministério Público é paralela à judicial e dela independente, e os da amovibilidade, da hierarquia e da responsabilidade.

Dispõe-se agora concretamente que o procurador-geral da coroa e fazenda é nomeado entre magistrados judiciais de qualquer categoria, magistrados do Ministério Público de grau superior, lentes catedráticos de direito ou jurisconsultos de reconhecido merecimento.

O procurador-geral da coroa passa a ter oito ajudantes, sendo dois privativos do Supremo Tribunal Aadministrativo.

As funções consultivas estão distribuídas, conforme as matérias, pelo procurador-geral, a título unipessoal ( artigo 46º, nº 2), pelo conselho formado por ele e pelos seus ajudantes (artigo 52º), pela conferência dos "fiscais superiores da coroa" (artigo 56º) e pelo Supremo Conselho de Magistratura do Ministério Público (artigo 135º).

Junto de cada uma das Procuradorias Régias de Lisboa e Porto, há um Conselho da Procuradoria Régia, constituído pelo procurador régio, que preside, pelo seu ajudante, pelos dois delegados mais antigos da sede da Relação, pelo curador geral dos órfãos mais antigo e pelo secretário da procuradoria régia, que secretaria. Mantem-se o sistema anterior de comunicação das deliberações ao procurador-geral da coroa e fazenda, devendo agora os conselhos ser também ouvidos quando haja que aplicar a pena de suspensão a qualquer magistrado.

Os ajudantes do procurador-geral da coroa e fazenda são considerados iguais em categoria aos juizes de 2ª instância.

O Ministério Público é integrado pelo ouvidor da Junta de Crédito Público, com as atribuições contidas no decreto de 8 de Outubro de 1900.

Admite-se que os delegados do procurador régio possam renunciar à magistratura judicial em relação à qual são "candidatos legais".

Anote-se finalmente, a título de curiosidade, a forma veemente como Campos Henriques suscita, no relatório preambular do diploma, a questão salarial da magistratura do Ministério Público:

"Excepção unica, os seus ordenados são os de ha mais de cincoenta annos, sobrecarregados hoje com deducções, que vão de 10 a 20 por cento".

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Primeira República

Um dos primeiros decretos da República é o que, com data de 8 de Outubro de 1910, determina que a Procuradoria-Geral da Coroa e Fazenda, mantendo embora as suas anteriores atribuições, passe a denominar-se Procuradoria-Geral da República, alteração extensível às procuradorias régias e aos diversos escalões da magistratura do Ministério Público.

Assinou o diploma o ministro da justiça e futuro presidente do Ministério Dr. Afonso Costa.

Em 24 de Outubro de 1910, foi publicado um Decreto que extinguiu a Relação dos Açores e a Procuradoria da República junto desta e suprimiu quatro lugares de ajudante do Procurador-Geral da República.

Desde esta data até 1927, a acção codificadora é muito reduzida no que se refere ao Ministério Público. A organização judiciária continuava a regular-se substancialmente pela Novíssima Reforma Judiciária, "esfrangalhada, remendada, cerzida, acrescentada por uma infinidade de diplomas posteriores", na descrição vigorosa de Barbosa de Magalhães.

A primeira República salda-se efectivamente por uma série de tentativas frustradas de reforma do sistema judicial, em que se contam os projectos dos deputados Mesquita Carvalho (1912), Abraão de Carvalho (1915) e Catanho de Menezes (1916) e o do juiz Alfeu Cruz (1918).

Os trabalhos parlamentares da Constituição de 1911 reflectem o reduzido papel que a questão do Ministério Público ocupou na temática da justiça. Se exceptuarmos os projectos dos deputados Machado dos Santos (que preconizava a separação entre os quadros e carreiras das magistraturas judicial e do Ministério Público) e Boto-Machado (que propunha um capítulo próprio para o Ministério Público, com o procurador-geral da República a assumir a qualidade de tribuno do povo quando funcionasse junto da Câmara dos Censores - Vigilantes da Constituição), não encontramos senão referências de circunstância àquela magistratura.

Entretanto, ia sendo publicada legislação avulsa, destacando-se, quanto ao Ministério Público, o decreto nº 1.499, de 13 de Abril de 1915, que estabeleceu o sexénio (proibição de exercício de funções no mesmo lugar por período superior a seis anos) e torna obrigatória a sua candidatura à magistratura judicial, os decretos nºs 3.786 e 3.950, de 30 de Janeiro e 21 de Março de 1918, proibindo os magistrados do Ministério Público de renunciarem à magistratura judicial, mas o primeiro invalidando e o segundo validando as renúncias já feitas, o decreto nº 4.172, de 30 de Abril de 1918, reorganizando o Conselho Superior da Magistratura do Ministério Público, os decretos nº 3.968, de 25 de Maio e 4.433, de 20 de Junho de 1918, sobre vencimentos e substituição de magistrados, o decreto nº 5.069, de 24 de Dezembro de 1918, estabelecendo a representação do Ministério Público junto dos juizes auxiliares de investigação criminal de Lisboa e do Porto, o decreto 5.265, de 19 de Março de 1919, sobre concursos, as leis nº 863, de 23 de Agosto de 1919, nº 981, de 2 de Junho de 1920, e nº 1.001, de 29 de Julho de 1920, sobre vencimentos, e ainda vários diplomas que pontualmente vieram regular questões relativas a vencimentos e ajudas de custo.

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1927 a 25 de Abril de 1974

Entra-se então na época dos Estatutos Judiciários.

O primeiro, aprovado pelo decreto nº 13.809, de 22 de Junho de 1927, representa a primeira iniciativa codificadora deste século relativamente a todo o sistema judicial. Agrupou, no mesmo texto, as matérias relativas à organização judicial do território, ao estatuto das magistraturas judicial e do Ministério Público, à organização das secretarias e estatuto do pessoal, ao mandato judicial, incluíndo a organização da Ordem dos Advogados, ao estatuto dos solicitadores e à assistência judiciária.

Trata-se de um verdadeiro código judiciário, a cujo modelo obedeceram os Estatutos posteriores.

Na parte do Ministério Público, o Estatuto limita-se a desenvolver e aperfeiçoar as disposições que vinham de 1901 e que, como vimos, tinham desenhado, de forma praticamente acabada, os contornos da instituição.

Há, em todo o caso, orientações novas ou normativamente mais apuradas a justificar uma nota de referência.

Saliente-se, antes de mais, o cuidado demonstrado na declaração de um conjunto de garantias para os magistrados, com relevo, no que respeita à magistratura judicial, para a definição dos princípios de independência, responsabilidade e inamovibilidade. O princípio de responsabilidade, que a ditadura recém-instaurada opunha à tradição do país após a Constituição de 1911, consistia em os magistrados judiciais serem responsáveis civil, criminal e disciplinarmente, pelos actos praticados no exercício das suas funções, nos termos das leis e pela forma nelas declarada.

O Ministério Público aparece definido como "representante do Estado e da sociedade e fiscal do cumprimento da lei", sendo-lhe confirmadas as atribuições que vinham da legislação anterior.

O Estatuto estabelece que o procurador-geral da República continua a prestar declaração ou compromisso de honra perante o ministro da justiça mas toma posse perante o presidente do Supremo Tribunal de Justiça.

Prevê-se que os juizes de direito são nomeados de entre delegados do procurador da República de primeira classe e doutores em direito com, pelo menos, cinco anos de exercício da profissão de advogado, mediante aprovação em provas de concurso público.

Integram o Ministério Público o procurador-geral da República, os seus ajudantes, o ouvidor da Junta do Crédito Público, os procuradores da República, os ajudantes do procurador da República, os delegados e os subdelegados do procurador da República.

O limite aos poderes directivos compreende não só os casos em que a ordem é contrária à lei mas também aqueles em que é estranha à competência dos subordinados.

Ampliam-se as regras de paralelismo entre as duas magistraturas.

O recrutamento dos quadros superiores do Ministério Público - ajudantes do procurador-geral da República e ouvidor da Junta do Crédito Público - passa a fazer-se entre juízes de direito de 1ª classe ou 2ª instância ou lentes da Faculdade de Direito. Os procuradores da República são nomeados de entre os seus ajudantes ou de entre juizes de direito de primeira classe. Os ajudantes do procurador da República são nomeados de entre secretários da ProcuradoriaGeral da República ou das procuradorias da República ou de entre juizes de direito de 1ª classe.

Com estas disposições, completa-se a arquitectura do Ministério Público, ficando ainda mais acentuada a natureza vestibular dos lugares de delegado do procurador da República. A carreira inicia-se por estes lugares, sendo os delegados candidatos obrigatórios à magistratura judicial, a que ascendem por concurso, e os lugares de hierarquia superior providos, por regra, em juízes.

Nos serviços confiados ao procurador-geral da República, a que acresce agora o de intervir nos processos que correm no Conselho Superior Judiciário, aquele magistrado é coadjuvado por seis ajudantes.

Continua a prever-se a existência de órgãos consultivos: o conselho da Procuradoria-Geral da República e os conselhos das procuradorias da República.

Já no âmbito administrativo e disciplinar, o Estatuto concentra no Conselho Superior Judiciário, "como organismo superior hierárquico do Poder Judicial", as competências relativas aos juizes, ao Ministério Público, aos oficiais e funcionários de justiça e aos funcionários do registo civil, predial, comercial e do notariado. O Conselho é constituído pelo presidente do Supremo Tribunal de Justiça, que preside, por dois vogais efectivos nomeados trienalmente pelo ministro da justiça e por dois vogais efectivos eleitos trienalmente pela magistratura judicial do continente e ilhas, uns e outros de entre juizes do Supremo Tribunal de Justiça. Quando se trate de assuntos referentes a magistrados do Ministério Público e conservadores do registo comercial, fazem ainda parte do Conselho o procurador-geral da República e o procurador da República junto da Relação de Lisboa. Participam igualmente no conselho, quando se trate de assuntos respeitantes às respectivas categorias, dois oficiais de justiça, dois conservadores do registo predial, dois conservadores do registo civil e dois notários. As funções de Ministério Público junto do Conselho Superior Judiciário são desempenhadas pelo procurador-geral da República ou, nos processos em que este intervenha como vogal, por quem legalmente o substitua.

O Estatuto Judiciário de 1927 foi substituído por novo Estatuto, aprovado pelo Decreto nº 15.344, de 10 de Abril de 1928, que, no entanto, não alterou as normas que mencionámos.

O Estatuto de 1928 foi sucessivamente alterado pelos Decretos nºs 16.536, de 26 de Fevereiro de 1929, 17.955, de 12 de Fevereiro de 1930, 18.227, de 21 de Abril de 1930, 19.537, de 31 de Março de 1931, 19.772, de 27 de Maio de 1931 e 21.253, de 18 de Maio de 1932 .

Em 1933, o Decreto nº 22.779, de 29 de Junho, introduziu importantes alterações naquele Estatuto que visaram fundamentalmente alterar o regime de acesso ao Supremo Tribunal de Justiça, reformular o regime de ingresso na metrópole dos juizes das colónias, proceder à reclassificação das comarcas, modificar o regime aplicável a secretarias e pesssoal e reorganizar o Conselho Superior judiciário.

Não pode deixar de dizer-se que a legislação extravagante que foi, entretanto, publicada e levou Barbosa de Magalhães a considerar que o país se encontrava "em plena desorganização judiciária" foi particularmente tímida em relação ao Ministério Público.

Barbosa de Magalhães comentaria a este propósito:

"Relativamente à magistratura do Ministério Público, havia que completar a separação entre ela e a magistratura judicial, mas a forma como o fez o Dec. nº 26.156 não foi feliz, pois desorganizou o respectivo quadro e não assegurou, como necessário é também, que os cargos dessa magistratura, especialmente perante os tribunais da 2ª instância e do Sup. Trib. de Just., sejam desempenhados por pessoas competentes.

Nós alargaríamos o quadro dos ajudantes do Procurador Geral da República, acabando com os auditores ou consultores dos ministérios e dos serviços públicos, onde existem, e poriamos a funcionar junto de cada Tribunal superior, de cada Ministério e de cada um dêsses serviços um ajudante do Procurador Geral, e estabeleceriamos - que o provimento do cargo do Procurador Geral deveria recair em um ajudante com mais de 5 anos de exercício, ou em um Professor das Faculdades de Direito, ou num jurisconsulto de notável e reconhecido merecimento ...".

"Mantendo-se, assim, a completa separação das duas magistraturas, judicial e do ministério público, pelos motivos de há muito expendidos e conhecidos, dar-se-á a esta última a importância, que ela merece, e o prestígio, de que necessita".

Em 1944, pelo Decreto-Lei nº 33.547, de 23 de Fevereiro, é promulgado novo Estatuto Judiciário que traz algumas inovações relativamente ao Ministério Público.

Como se anuncia no Relatório preambular, da autoria do Ministro da Justiça Vaz Serra, procurou-se precisar o âmbito da intervenção processual do Ministério Público, estabelecendo-se que, no caso de representação de incapazes, pode sobrepor-se à do próprio representante legal e impondo-se genericamente a intervenção sempre que, no processo, estiver em causa um interesse público, de harmonia "com a tendência moderna de não deixar desenvolver-se, pelo simples jôgo dos interesses privados nêles envolvidos, os litígios de que um interesse público está ao mesmo tempo dependente".

Quanto à Procuradoria-geral da República, as inovações mais importantes são as seguintes:

a) os procuradores da República passam, salvo tratando-se de professores das faculdades de direito, a ser nomeados em comissão de serviço, por um período, podendo depois ser providos definitivamente;

b) desaparece a distinção entre ajudantes do procurador-geral da República e procuradores da República;

c) atribui-se à Procuradoria-Geral da República, em secção especial, a função de dar parecer acerca da redacção de diplomas legislativos sobre os quais o governo entenda dever consultá-la, podendo a esta ser agregados os técnicos reputados indispensáveis.

O procurador-geral da República passa a tomar posse perante o Ministro da Justiça e é coadjuvado por sete procuradores.

Deixa de haver os conselhos das procuradorias.

Mantem-se a concentração no Conselho Superior Judiciário, cuja composição e forma de designação foi evoluindo desde a sua formação inicial, das atribuições disciplinares relativas à magistratura do Ministério Público.

O Estatuto Judiciário de 1962, aprovado pelo decreto-Lei nº 44.278, de 14 de Abril, e, depois, alterado pelos Decretos-Leis nºs 44.959, 45.732, 46.140, 47.139 e 47.691, ampliou consideravelmente as atribuições do Ministério Público, em especial em matéria consultiva, embora, em múltiplos domínios, e designadamente no que respeita a organização das carreiras, denote uma atitude compromissória, como, aliás, se reconhece na nota preambular do diploma, elaborado por Antunes Varela.

Não foi ainda desta vez que se resolveu a questão que, desde cedo, parece ter estado no espírito dos legisladores, da "separação nítida que, em princípio, deve existir" entre as magistraturas judicial e do Ministério Público. Sendo reconhecido que "a possibilidade de o magistrado andar a transitar do Ministério Público para a judicatura e desta para aquele não é o regime que mais convém à sua formação profissional", não foi possível realizar grandes progressos neste domínio nem sequer fazer opções.

O regime de das carreiras é fundamentalmente o que tinha sido elaborado ao longo dos decénios.

Já no capítulo da organização e das garantias, o diploma fixou um importante número de princípios.

A relação hierárquica do Ministério Público com o Ministro da Justiça, estabelecida desde a época fundacional, concretiza-se em poderes que o Estatuto explicitamente enuncia:

a) estabelecer as directrizes de ordem geral a que deve obedecer a acção dos diferentes órgãos do Ministério Público no exercício das funções da sua competência;

b) nomear, promover, colocar, transferir e exonerar os magistrados do Ministério Público e exercer sobre eles acção disciplinar;

c) ditar normas de procedimento aos agentes do Ministério Público sobre o exercício das suas atribuições relativamente à prevenção e repressão criminal;

d) autorizar o Ministério Público a confessar, transigir ou desistir nas causas em que o Estado seja parte;

e) esclarecer as dúvidas e adoptar as providências que lhe sejam propostas, com o seu parecer, pelo procurador-geral da República.

A Procuradoria-Geral da República é definida como organismo superior do Ministério Público e "órgão consultivo do Governo em matéria jurídica", prevendo-se e regulando-se o funcionamento do conselho consultivo e organizando-se o serviço de auditores (previsto em diplomas avulsos, alguns dos quais remontam ao começo do século).

O Estatuto estabelece que os pareceres do conselho consultivo sobre disposições de ordem genérica, quando homologados pelos ministros que os tenham solicitado, serão publicados no Diário do Governo para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das disposições legais que se destinam a esclarecer.

Os auditores são distribuidos pelo Ministro da Justiça pelos diferentes ministérios, sob proposta do procurador-geral. O Estatuto atribui-lhes o serviço de consulta de menor responsabilidade, cabendo ao procurador-geral fixar a sua competência em função da importância e complexidade das matérias e podendo avocar ou mandar submeter ao conselho consultivo quaisquer consultas que lhes tenham sido directamente formuladas. Compete aos auditores, além do serviço de consulta requisitado directamente pelos ministros e das funções que lhes sejam cometidas pelo procurador-geral, orientar o serviço dos consultores jurídicos privativos dos ministérios.

O procurador-geral da República é, nesta altura, coadjuvado por quinze ajudantes.

Junto da Procuradoria-Geral da República cria-se o Conselho Superior do Ministério Público, constituído pelo procurador-geral, que preside, e pelos seus ajudantes no Supremo e nas Relações, com competência para apreciar o mérito dos magistrados do Ministério Público e exercer sobre eles a jurisdição disciplinar, colaborar com o Ministro da Justiça na orientação superior e no aperfeiçoamento das instituições do Ministério Público e coordenar superiormente as atribuições desta magistratura.

Com o Estatuto de 1962, objecto de sucessivas modificações até 1972, encerra-se o ciclo dos estatutos judiciários, indo abrir-se um novo capítulo da história judiciária do país com o Movimento de 25 de Abril de 1974.

Registe-se que, salvaguardadas intervenções episódicas realizadas a propósito da publicação dos diplomas de que demos conta, foi muito esparso o labor de juristas e politólogos sobre questões judiciárias durante o Estado Novo.

O início da década de setenta vai assinalar uma certa agitação desta problemática, mas associada à alteração das condições políticas e ao aprofundamento do debate social e ideológico que o amolecimento do regime propiciara.

Avulta neste domínio a discussão que se fez na Assembleia Nacional de uma proposta de lei sobre organização judiciária, com a apresentação de alternativas pelo deputado Sá Carneiro que a câmara viria a rejeitar.

É possível referenciar duas correntes.

Uma, predominante nas intervenções dos magistrados, em que a análise, de tipo acentuadamente organizativo, aborda problemas muito localizados relativos à magistratura, como instituição jurisdicional, administrativa e disciplinar: o auto-governo, a especificidade da magistratura em relação aos quadros burocráticos, o acesso e as remunerações. Num ou noutro caso, a abordagem está ainda próxima de uma certa concepção "sacerdotal" da magistratura.

No domínio político, o projecto Sá Carneiro sintetizaria as tendências que, no pensamento democrático da época, se divisavam quanto à justiça: extinção dos tribunais plenários, garantias de efectiva independência dos juizes e autogoverno da magistratura.

Curiosamente, eram muito reduzidas as referências ao Ministério Público, salvo apontamentos dispersos sobre a necessidade de separação das magistraturas. A natureza vestibular da magistratura do Ministério Público e a reduzida importância dos problemas do controlo da criminalidade e da limitação do poder num regime autoritário contribuiram para esta situação.

evolucao
risca
25 de Abril de 1974

Derrubado o regime, a implantação do sindicalismo judiciário reforçou substancialmente o debate, distinguindo-se, neste plano, o sindicato de delegados do procurador da República (mais tarde, sindicato dos magistrados do Ministério Público) que desenvolveu uma acção desgastante, nomeadamente no processo reivindicativo que viria a culminar com a criação de um método de ingresso e selecção de magistrados baseado em estágios formativos, com preterição do antigo concurso de provas públicas.
É nessa altura que o Ministério da Justiça, de que era titular Salgado Zenha, estimula a instituição de comissões de reforma judiciária que viriam a desempenhar um papel relevante na inventariação dos problemas de organização e funcionamento da justiça.

A discussão da proposta relativa aos tribunais ocupou a Constituinte durante sete sessões.

O debate foi pontuado por referências ideológicas e políticas que, algumas vezes, esqueceram exigências de organização e praticabilidade. É elucidativa, a este respeito, a problemática do juiz de instrução criminal, em que se adopta e maximaliza um modelo já então em crise noutros sistemas, e o da participação na administração da justiça, em que é aprovado um catálogo carregado de utopia, em que figuram, além do júri, o juiz popular e "outras formas de participação popular na administração da justiça".

Dos projectos dos partidos, pode dizer-se que os do Partido Socialista e do Partido Comunista são tendencialmente neutros e generalistas, os do Partido Popular Democrático e do MDP-CDE evidenciam um considerável e inovador conjunto de sugestões, o do Centro Democrático e Social (CDS) é tradicionalista, limitando-se a introduzir ao sistema anterior os ingrediente indispensáveis à sua democratização. A UDP não equacionou autonomamente a questão dos Tribunais.

Uma apreciação do Ministério Público saído da Constituinte dificilmente se enriquecerá com uma visita a precedentes constitucionais que são, neste campo, omissos ou pouco significativos.

A ideia de que o Ministério Público é uma emanação do poder executivo, bebida numa tradição de vinculação ao poder governamental, somara-se à herança genética da instituição para lhe recusar lugar próprio na geografia constitucional.

A Constituição de 1976 veio inverter esta tendência, sistematizando o Ministério Público num capítulo próprio e dotando-o de um estatuto inovador, ainda que relativamente ambíguo.

Efectivamente, a preocupação dos constituintes de reforçar a independência da administração da justiça através do aperfeiçoamento da organização do Ministério Público não foi acompanhada, como, aliás, é compreensível, de uma percepção realista das interfaces existentes entre organização judiciária e processo penal, nomeadamente no que se refere ao delicado problema das garantias processuais e do estatuto e competência das magistraturas.

A Constituição de 1976 limita-se, na definição do estatuto do Ministério Público, a proclamar que o Ministério Público "goza de estatuto próprio" - artigo 224º -, o que manifestamente denuncia as dificuldades que os deputados tiveram em trabalhar o conceito de "autonomia" que constava do projecto submetido a discussão.

A estas dificuldades acresceu seguramente - o que também se entende - a incerteza que pairava nos espíritos quanto à necessidade ou conveniência em se autonomizar um poder cuja correcta localização na organização do Estado não era pacífica, sobretudo numa altura em que tudo era edificado ex novo. A explicação dada por um partido (de que a fórmula "órgão autónomo", além de imprecisa, poderia constituir uma indicação inoportuna para a futura assembleia legislativa) compreende-se perfeitamente a esta luz.

Já no que se refere ao estatuto dos magistrados, os constituintes definiram, sem equívocos, alguns princípios.

Por um lado, a Constituição estabelece que "os agentes do Ministério Público são magistrados responsáveis, hierarquicamente subordinados, e não podem ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos caos previstos na lei". Por outro, atribui à Procuradoria-Geral da República "a nomeação, colocação, transferência e promoção dos agentes do Ministério Público e o exercício da acção disciplinar".

Estes princípios, consignados no artigo 225º, constitucionalizam realidades que já existiam no direito anterior, como é o caso da hierarquia e da responsabilidade, e preconizam uma garantia nova, a que poderíamos chamar estabilidade para conceitualmente a distinguirmos de idêntica prerrogativa que a Constituição prevê para os juizes sob a qualificação de "inamovibilidade".

De igual modo, ficou constitucionalizada a ideia de que o Ministério Público corresponde a uma magistratura, o que, de resto, estava na tradição secular do país e não tinha sido questionado.

A atribuição à Procuradoria-Geral da República de poderes de gestão e disciplina sobre os magistrados do Ministério Público integra uma dimensão autonómica que a Constituição implicitamente reconhece, tornando-se, por esta via, evidente que desapareceu a dependência orgânica do governo.

Diz ainda a Constituição que a Procuradoria-Geral da República é "o órgão superior do Ministério Público e é presidida pelo Procurador-Geral da República", confirmando a orientação de automomia a que fizemos referência. No plano da gestão e da disciplina (veremos, mais adiante, que reflexos tem esta concepção quanto a poderes directivos) a hierarquia termina na ProcuradoriaGeral da República.

A Constituição devolve à lei ordinária as regras de organização e composição da Procuradoria-Geral da República.

O procurador-geral da República é nomeado pelo presidente da República, sob proposta do governo artigo (136º, al. l ).

No plano sistemático, o Ministério Público constitui um capítulo (o IV) do Título VI relativo aos Tribunais, lugar que, se não permite argumentar em definitivo quanto à natureza da instituição, possibilita, pelo menos, aferir da vontade constituinte e das concepções que nela interferiram.

O novo regime constitucional, e especialmente, a previsão de órgãos paralelos de gestão e disciplina para as magistraturas judicial e do Ministério Público, forneceram, senão uma directiva, pelo menos uma importante sugestão para a estruturação das duas magistraturas como carreiras separadas, ideia que, aliás, tinha perpassado nas afirmações produzidas por alguns constituintes.

Para dar cumprimento a estas disposições, o Governo propôs à Assembleia da República uma lei orgânica da Procuradoria-Geral da República que não chegou a ser discutida.

Pouco depois, foi aprovado o Decreto-Lei nº 917/76, de 31 de Dezembro, precedendo autorização legislativa.

Foi objectivo deste diploma actuar os preceitos constitucionais.

A Procuradoria-Geral da República passou a exercer funções de gestão e disciplina por intermédio de um órgão - o Conselho Superior do Ministério Público - participado por elementos natos, elementos eleitos e elementos designados pelo Ministro da Justiça.

Instituiu-se o cargo de vice-procurador-geral da República.

Criou-se um serviço de inspecção.

Reorganizou-se a secretaria, tendo em em conta as novas responsabilidades.

Em 1 de Junho de 1978, a Assembleia da República aprova a Lei Orgânica do Ministério Público, que seria publicada em 5 de Julho, com o nº 39/78. Nesta lei, é consagrada a magistratura do Ministério Público como carreira própria (não vestibular da magistratura judicial), definindo-se, por esta via, um novo e diferente sistema de organização.

Simultaneamente, declara-se de forma expressa que o Ministério Público goza de autonomia em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local.

A Lei nº 39/78 foi substituída pela Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, que trouxe apenas modificações de pormenor, tendo tido por finalidade essencial aproximar aspectos do estatuto das magistraturas judicial e do Ministério Público.

As linhas-força do estatuto que estes diplomas consolidaram são analisadas ao descrever-se os seus principais aspectos.

Justifica-se, porém, uma nota final sobre a história da instituição.

A experiência autonómica do Ministério Público, a que alguns colocavam reservas de doutrina e outros de funcionamento, revelou-se positiva e, com uma ou outra dificuldade de percurso, saldou-se pelo reforço da opinião comum sobre a independência da administração da justiça e por uma melhor articulação entre os vários subsistemas que operam na área judicial. Permitiu, sobretudo, que, em tempos de profunda densidade política e ideológica e de renhida disputa partidária, a isenção do Ministério Público (magistratura tradicionalmente suspeita de compromisso com o poder político ) não tivesse sido geralmente posta em causa.

Este facto contribuiu para que, na segunda revisão constitucional (de 1989), tivesse sido constitucionalizada a autonomia do Ministério Público e conferida maior representatividade ao Conselho Superior do Ministério Público que deverá incluir, daqui em diante, membros designados pela Assembleia da República.

Os preceitos aprovados nesta revisão foram mediatizados pela Lei nº 23/92, de 20 de Agosto.