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PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA

 

COMPETÊNCIA

A lei fixa as competências do Ministério Público de uma forma enunciativa, sem ter em conta a sua natureza ou o plano em que se situam.

Vale a pena verificar, alínea por alínea, o conteúdo das funções e a área a que pertencem no conjunto das atribuições conferidas a esta magistratura:

a) representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta;

O conceito de representação aqui utilizado é juridicamente impreciso, pois compreende situações em que se está perante verdadeiros poderes de representação (tendentes a exprimir a vontade da pessoa ou do ente em nome de quem se age) e situações em que apenas se confia ao Ministério Público o patrocínio judiciário.

A representação de incapazes, incertos e ausentes em parte incerta é geralmente considerada como típica das atribuições do Ministério Público. Trata-se de tutelar interesses de pessoas a quem o Estado, na sua veste de ente soberano e garante dos direitos dos cidadãos, deve protecção.

Já o exercício pelo Ministério Público da advocacia do Estado, correspondendo embora à tradição do país, tem sido frequentemente posto em causa.

Contra esta solução, que a generalidade dos países não acolhe, invoca-se a dificuldade de conciliar a defesa da legalidade com a de interesses localizados do Estado ou da administração pública e a diferente tensão profissional exigida ao magistrado e ao advogado.

Se é certo que estas objecções são relevantes, a verdade é que, em Portugal, a advocacia do Estado tem sido exercida pelo Ministério Público com equilíbrio e os governos têm-se, em geral, conformado com um contencioso exercido segundo critérios a que pode faltar alguma flexibilidade quando comparados com a relação clientelar estabelecida entre o constituinte e o advogado.

Não pode ignorar-se, de resto, que o sistema resistiu a uma época - a do rápido e exponencial crescimento do sector público - em que seriam de recear maiores dificuldades.

Se se tiverem presentes lugares paralelos, como os da abocacia del Estado em Espanha ou da avocattura dello Stato em Itália, e a evolução verificada no primeiro, acabará por hesitar-se entre a conceptualização mais correcta e os maiores coeficientes de economicidade.

No momento presente, a rigidez do texto constitucional, ao atribuir a representação do Estado ao Ministério Público, impede uma alteração que tem sido, várias vezes, reclamada, nomeadamente por correntes sindicais.

A Lei Orgânica do Ministério Público prevê mecanismos destinados a resolver eventuais conflitos de interesses entre entidades ou pessoas que o Ministério Público deva representar. Nestes casos, o procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para representar uma das partes.

b) exercer a acção penal;

O exercício da acção penal, não sendo, ao que se sabe, uma atribuição coeva da génese do Ministério Público, que esteve mais ligada à defesa dos interesses dominiais da coroa, é a função mais importante desta magistratura. Adquirido, muito cedo, o princípio ne procedat judex ex officio, como norma orientadora da administração da justiça, a gradual democratização do processo penal foi impondo o princípio acusatório.

A acusação é pressuposto da actividade do tribunal dirigida ao conhecimento e decisão da causa e fixa, nessa medida, o objecto do processo.

A actual estrutura do processo penal confere ao Ministério Público uma posição de quase monopólio da acção penal. Os poderes do assistente são condicionados ou subordinados relativamente ao Ministério Público.

A importância do Ministério Público na repressão da criminalidade aumentou, nos tempos modernos, acompanhando o reforço do papel do Estado, perante o enfraquecimento gradual mas inevitável do controlo social exercido pela família, pelas instituições e pelos grupos.

c) exercer o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social;

Nesta matéria, o Código do Processo de Trabalho (aprovado pelo Decreto-Lei nº 272-A781, de 30 de Setembro) atribui ao Ministério Público a representação do Estado, das instituições de previdência, incluindo suas federações e fundos, dos serviços de conciliação do trabalho e dos hospitais e instituições de assistência, nas acções e execuções sobre questões de enfermagem ou hospitalares, de fornecimento de medicamentos, de prestação de serviços clínicos, de aparelhos de prótese e de ortopedia ou de quaisquer outros serviços ou prestações efectuados ou pagos em benefício de vítimas de acidentes de trabalho ou doenças profissionais.

Ao Ministério Público está, por outro lado, atribuído o patrocínio oficioso de:

a) trabalhadores e seus familiares;

b) pessoas que, por determinação do tribunal, houverem prestado os serviços ou efectuado os fornecimentos a que acima fizemos referência.

O Código do Processo de Trabalho regulamenta os casos em que o Ministério Público deve ou pode recusar o patrocínio ou em que este cessa.

Os magistrados do Ministério Público devem recusar o patrocínio a pretensões que reputem infundadas ou manifestamente injustas e podem recusá-lo quando verifiquem a possibilidade de o autor recorrer aos serviços do contencioso sindical que o represente.

Estas regras indiciam a natureza subsidiária da intervenção do Ministério Público.

Esta natureza torna também lógico que o patrocínio judiciário cesse logo que constituído mandatário judicial, passando o Ministério Público, a partir daí, a intervir acessoriamente no processo.

d) defender a independência dos tribunais, na área das suas atribuições, e velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis;

Esta competência comporta duas dimensões: uma externa, com um conteúdo marcadamente programático, mas que pode objectivar-se em iniciativas de índole diversa, visando assegurar condições de efectiva independência na administração da justiça.

Contêm-se nestes objectivos a elaboração de propostas legislativas com vista ao aperfeiçoamento das instituições judiciárias e de propostas de alteração de textos legais (previstas, respectivamente, nas competências do procuradorgeral da República e do conselho consultivo) . Mas não estão excluídas outras iniciativas, nomeadamente de carácter processual, quando os tribunais forem alvo de pressões ou de comportamentos lesivos da sua independência.

Internamente, o Ministério Público exerce uma actividade fiscalizadora, velando para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis.

Uma das virtualidades da autonomia funcional do Ministério Público é exactamente a de viabilizar um órgão interno que, obedecendo a parâmetros estatutários e processuais muito precisos, realize um controlo de legalidade e concretize o princípio democrático de que nenhum poder é ilimitado.

Esta função exerce-se por via dos recursos e de iniciativas disciplinares e criminais.

e) promover a execução das decisões dos tribunais para que tenha legitimidade;

A actividade processual é geralmente dominada pelo princípio dispositivo, segundo o qual é às partes que compete assumir a iniciativa da lide e dos seus incidentes. Os tribunais não procedem oficiosamente à execução das decisões.

Compete ao Ministério Público adoptar as iniciativas que se suscitam neste domínio, desde que, para tal, tenha legitimidade. A circunstância de a lei expressamente prever esta competência traduz a frequência com que o Ministério Público é solicitado e a existência de interesse público em que não fiquem decisões por executar, o que poderia redundar em desprestígio para o Estado, além de que sempre se analisaria numa perda de sistema.

f) dirigir a investigação criminal, ainda quando realizada por outras entidades;

As atribuições de polícia consistem, na definição de Marcello Caetano, em "intervir no exercício das actividades individuais susceptíveis de fazer perigar interesses gerais" e têm por objecto "evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir".

O enquadramento do artigo 272º da Constituição no título relativo à Administração Pública corresponde ao entendimento geralmente tido pela doutrina de que a função policial é um modo de actividade administrativa.

Mas é necessário precisar.

Aquela sistematização teve especialmente em vista funções de polícia administrativa mas não exclui que às polícias continuem a ser deferidas atribuições de polícia judiciária.

Na verdade, a investigação criminal inclui-se nas funções de defesa da legalidade e de garantia da segurança interna e dos direitos dos cidadãos. Só que se realiza sempre com reserva de órgãos e de processo e de uma forma vinculada. A discricionariedade que caracteriza, em geral, os poderes de polícia não vale, pelo menos da mesma maneira, para a investigação criminal.

E não vale porque se teve presente que a repressão criminal comporta riscos graves de erosão dos direitos individuais e exige, por isso, instrumentos processuais que evitem que se possa converter em arbítrio.

A evolução verificada quanto ao Ministério Público e ao juiz de instrução não pode desligar-se do movimento de reformas que, atento a estas realidades, atingiu, como vimos, as fases preliminares do processo, orientado por dois objectivos: por um lado, a revalorização do julgamento, dotando-o de regras e instrumentos de ponderação indispensáveis e tratando-o como momento crucial de todo o processo; por outro, a aceleração e simplificação, desformalizando o processo na medida do possível, mas fazendo recuar para as fases preliminares um conjunto de garantias que assegurem os direitos dos cidadãos sem comprometer a pretensão punitiva do Estado.

Procura-se, assim, realizar a máxima harmonização dos valores liberdade e segurança, tão caros às sociedades democráticas de hoje.

Este movimento não deixou igualmente de ter em conta a importância e o papel primário que tem a intervenção das polícias no controlo da criminalidade e na tutela dos direitos e garantias dos cidadãos. Tem-se actualmente mais clara consciência de que, estando nas mãos das polícias uma grande parte das tarefas do Estado tendentes a combater a criminalidade, aí convivem também alguns dos aspectos mais delicados da relação que, neste domínio, se estabelece entre o poder e os indivíduos.

Os progressos havidos na dogmática processual, em importante medida estimulados pela jurisprudência de instâncias internacionais sobre direitos do homem, elevou à dignidade de princípios valores como os da presunção de inocência, de proibição de determinadas provas, da assistência de defensor ou do carácter excepcional e subsidiário da detenção e da prisão preventiva.

Todo este movimento chama a atenção para as fases preliminares do processo que estão a ser analisadas segundo critérios inspirados em lógicas só aparentemente contraditórias, como são as de simplificar e de, ao mesmo tempo, reforçar as garantias.

O problema da isenção e objectividade dos órgãos e agentes que conduzem as fases preliminares tem que ver com estes desenvolvimentos e com um objectivo de administração da justiça criminal que permita compatibilizar o interesse da eficiência com o da justiça.

Não se estranhe, por isso, que, no seio da Organização das Nações Unidas, do Conselho da Europa ou de instituições como a Associação Internacional para o Direito Penal, tenham sido aprovados princípios ou recomendações que apontam para a necessidade de as polícias realizarem a investigação criminal sob a direcção de uma autoridade judiciária ou, em qualquer caso, de um órgão encarregado do exercício da acção penal.

Está-se numa época em que as tendências de criminalidade se definem por um acréscimo de condutas desviantes e por fenómenos de organização e internacionalização que sofisticaram os modus operandi e obrigaram os Estados a aperfeiçoarem as estruturas de resposta.

Se a isto acrescentarmos as transformações operadas nas condições tecnológicas e culturais, com a velocidade imprimida à circulação da informação, a mundanização do conhecimento e o reforço do papel reconhecido à opinião pública, teremos uma realidade nova para que são necessários diferentes instrumentos de diagnóstico e intervenção.

Ora, estas transformações encontraram, de um lado, encorajamento e, de outro, limite, na ideia de transparência que, com a ressonância dos mitos, trouxe à actividade do Estado exigências dialogais que se estão a repercutir no processo e impõem uma concepção de poder isenta e acessível ao cidadão comum.

As mudanças introduzidas e, sobretudo, este novo olhar sobre as fases preliminares, com a enfatisação das ideias de transparência, isenção e tutela de direitos e o desaparecimento ou crepúsculo do juiz de instrução obrigaram a reequacionar a relação Ministério Público - órgãos de polícia criminal em termos de uma maior vinculação.

É este o sentido da lei quando estabelece que a investigação é dirigida pelo Ministério Público, ainda quando realizada por outras entidades.

A vinculação é predominantemente processual e tem um conteúdo idêntico ao que já possuía relativamente ao juiz de instrução, embora ampliado pela natureza hierárquica do Ministério Público e pelo poder acusatório de que está investido.

Significa que, sendo o Ministério Público o titular do inquérito, como na fase de instrução o dominus continua a ser o juiz de instrução, é nas autoridades judiciárias que residem os poderes jurídicos relativos a procedimentos em que os órgãos de polícia criminal operam como auxiliares.

Estes poderes jurídicos não excluem o respeito pelas legis artis, isto é o reconhecimento de áreas técnicas, estratégicas ou operacionais em que o magistrado, sem prejuízo dos seus poderes de acompanhamento, fiscalização, avocação e devolução, deve confiar às polícias o trabalho investigatório.

Neste contexto, a investigação criminal é sempre realizada sob delegação genérica ou específica do Ministério Público.

Em certos tipos de crime de especial complexidade ou gravidade, a lei presume encontrar-se deferida à polícia (no caso, à Polícia Judiciária) a investigação. Incluem-se nestes crimes, entre outros, o tráfico de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas, a falsificação de moeda, títulos de crédito e outros valores, as fraudes e a corrupção, o terrorismo, o homicídio, desde que o agente do crime seja desconhecido e as associações criminosas (artigo 4º do Decreto-Lei nº 295-A/90, de 21 de Setembro).

De igual modo, o procurador-geral da República, ouvido o director-geral da Polícia Judiciária, pode deferir a esta polícia a competência para a investigação criminal nas áreas das comarcas onde se encontram sediados os respectivos serviços e ainda a realização da investigação criminal relativa a determinados tipos de crimes, desde que puníveis com pena de prisão superior a três anos, ou respeitante a quaisquer outros crimes, desde que as circunstâncias da sua prática ou a complexidade da investigação o justifiquem. (artigos 4º e 6º do Decreto-Lei nº 295-/90).

As autoridades judiciárias (juiz e Ministério Público) dirigem a instrução ou o inquérito assistidos pelos órgãos de polícia criminal. Quer isto dizer que, para além dos casos em que lhes é delegada competência para a investigação, podem as polícias ser solicitadas para coadjuvar as autoridades judiciárias.

Ficam na disponibilidade dos órgãos de polícia criminal as chamadas medidas cautelares e de polícia. Aqui, trata-se de atribuir aos órgãos de polícia criminal uma competência própria que tem por objecto a realização de diligências destinadas a evitar o perigo na demora: o exame ao local, a recolha de vestígios do crime, a identificação de suspeitos e testemunhas, etc.

O que particularmente releva no sistema português é o princípio de dependência funcional que define a actividade processual das polícias e tem por conteúdo, além do acto prévio de delegação - genérica, específica ou presumida -, os poderes de direcção, avocação e devolução que cabem à autoridade judiciária.

Este princípio e a posição que as polícias ocupam na investigação criminal justifica a atribuição ao Ministério Público de poderes de fiscalização processual que estão previstos como competência própria.

g) promover e cooperar em acções de prevenção criminal;

A prevenção da criminalidade consubstancia uma actividade essencialmente dirigida à remoção de perigos e que, por consequência, é típica da administração pública e dos órgãos de polícia criminal.

A atribuição ao Ministério Público desta competência presta tributo a uma concepção globalizante do combate à criminalidade e da efectivação da segurança, em que não podem dissociar-se os objectivos da prevenção e da repressão.

À solução parece não ter sido igualmente estranho o facto de haver zonas de fronteira, em que não é fácil distinguir a prevenção da repressão, designadamente em certas formas de criminalidade de elevada gravidade e danosidade social, como são alguns dos tipos inseridos nas rubricas "contra a independência e integridade nacionais" e "contra a realização do Estado de direito", em que são puníveis os actos preparatórios.

Foi, porventura, esta conexão que atraiu esta competência para o Ministério Público, competência que, de resto, a Lei nº 23/92, de 20 de Agosto, reduziu, ao suprimir os poderes de coordenação que estavam previstos na redacção anterior.

h) fiscalizar a constitucionalidade dos actos normativos;

Tendo os tribunais competência para apreciar a constitucionalidade das leis e de outros actos normativos que lhes caiba aplicar, o Ministério Público exerce uma importante função de detecção, iniciativa e controlo nos processos em que intervém.

Em geral, está legitimado para interpor recurso de qualquer decisão, desde que reunidos os pressupostos do recurso para o Tribunal Constitucional.

Mas, além disso, desempenha um papel fiscalizador autónomo, previsto na Constituição, na parte relativa a garantia e revisão (artigos 277º e seguintes da Constituição).

Por um lado, a Constituição impõe que o Ministério Público recorra para o Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade e da legalidade:

a) quando a norma cuja aplicação tiver sido recusada por uma decisão judicial com fundamento na sua inconstitucionalidade ou com fundamento na sua ilegalidade por violação de lei com valor reforçado, constar de convenção internacional, de acto legislativo ou de decreto regulamentar;

b) das decisões dos tribunais que apliquem norma anteriormente julgada inconstitucional ou ilegal pelo próprio Tribunal Constitucional.

A esta intervenção, que se traduz na obrigatoriedade de recurso, acresce a que é conferida ao procurador-geral da República em matéria de fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade. Nos termos do artigo 281º da Constituição, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral:

a) a inconstitucionalidade de quaisquer normas;

b) a ilegalidade de quaisquer normas constantes de acto legislativo com fundamento em violação de lei com valor reforçado;

c) a ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma regional com fundamento em violação do estatuto da região ou de lei geral da República;

d) a ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma emanado dos órgãos de soberania com fundamento em violação dos direitos de uma região consagrados no seu estatuto.

O procurador-geral da República é uma das entidades a quem a Constituição reconhece legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral. Segundo a jurisprudência do Tribunal Constitucional, esta competência tem natureza política, devendo, por isso, ser pessoalmente exercida pelo procurador-geral da República.

Ainda no âmbito da fiscalização abstracta sucessiva, compete ao Ministério Público tomar a iniciativa de requerer ao tribunal Constitucional a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade ou da ilegalidade de qualquer norma, desde que esta tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos.

Cabe finalmente ao Ministério Público recorrer obrigatoriamente para o plenário do Tribunal Constitucional, se este julgar uma questão de inconstitucionalidade ou ilegalidade em sentido divergente do anteriormente adoptado, quanto à mesma norma, por qualquer das suas secções.

i) intervir nos processos de falência e de insolvência e em todos os que envolvam interesse público;

Por esta norma, que sendo de competência é também de legitimidade, o Ministério Público fica habilitado a intervir em qualquer processo que envolva interesse público.

A menção dos processos de falência e de insolvência ilustra o tipo de acção em que, não existindo necessariamente pessoas que o Ministério Público cumpra representar, se impõe a sua intervenção em homenagem a valores que podem circunscrever-se à segurança do comércio jurídico e à paz cívica. São, no fundo, razões paralelas às que justificam a criminalização da falência ou insolvência quando realizadas com fraude ou culpa.

j) exercer funções consultivas;

O Ministério Público exerce funções consultivas por intermédio do conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República.

Estas funções, que couberam, inicialmente, ao procurador-geral da República, adquiriram importância e especificidade e justificaram uma estrutura própria, presidida pelo procurador-geral da República, mas constituída por magistrados que intervêm segundo regras procedimentais em tudo idênticas às dos tribunais.

É uma evolução que não pode dissociar-se da história das instituições portuguesas em matéria consultiva.

Como salientam os autores, a existência de órgãos consultivos junto de órgãos supremos do Estado foi experimentada em todas as épocas.

A generalidade dos países dispõe de órgãos de consulta que, na Europa, se designam frequentemente por conselho de Estado. Nalguns casos, estes órgãos constituem a secção administrativa de uma estrutura jurisdicional a que compete igualmente, em última instância, o contencioso administrativo (situação observada, designadamente, na Bélgica e na França), noutros (caso da Espanha) trata-se de um órgão autónomo.

Em Portugal, a história deste instituto não é linear.

Na verdade, as atribuições consultivas remontam, no direito português, pelo menos, ao reinado de D. Afonso III. Tendo, de início, funções materialmente políticas, os órgãos de conselho foram evoluindo e, no século XVI, abrangiam já todos os negócios do Estado sobre os quais o rei quisesse ouvi-lo, em especial os negócios estrangeiros. A Carta Constitucional de 1826 restaurou o conselho de Estado, atribuindo-lhe, sob inspiração francesa, funções de consulta não exclusivamente política. O exercício de funções consultivas em matéria administrativa pelo conselho de Estado foi posteriormente objecto de modificações pelo decreto nº 23, de 16 de Maio de 1832 e pela lei de 3 de Maio de 1845 e regulamento de 16 de Julho do mesmo ano.

Esta organização durou até 1870, data em que as funções contenciosas transitaram para o Supremo Tribunal Administrativo e as consultivas para a Procuradoria-geral da República.

Pelo decreto de 29 de Julho de 1886, são devolvidas ao Supremo Tribunal Administrativo as funções consultivas e aí se mantêm até 1924, data em que foi extinto o Supremo Tribunal Administrativo para ser novamente instituído pelo decreto nº 11.250, de 19 de Novembro de 1925, apenas com funções jurisdicionais.

Sabe-se que a competência consultiva do Supremo Tribunal Administrativo só teve verdadeira importância na primeira fase, isto é até 1870 e que, excepcionado um curto período (de 1886 a 1901), foi exercida em concorrência legal com a Procuradoria-Geral da República.

Com efeito, o parágrafo 3º do artigo 6º do decreto de 29 de Julho de 1886, estabeleceu que "as attribuições consultivas que pelo artigo 6º do decreto de 9 de Junho de 1870 competiam ao procurador-geral da corôa, em conferencia com os seus ajudantes, serão exercidas pelo tribunal nos termos d´este artigo e seus paragraphos".

A verdade, porém, é que as funções consultivas do procurador-geral da coroa nunca tinham sido extintas e que o que a reforma Campos Henriques (1901) veio fazer, em rigor, foi represtiná-las com âmbito institucional, circunscrevendo-as embora, segundo os textos, à interpretação e à aplicação das leis.

Esta definição - da natureza jurídica das consultas - modelou definitivamente o carácter das atribuições consultivas do Ministério Público.

É difícil formular um juízo definitivo sobre vantagens e inconvenientes de sistemas que estão tão intimamente ligados à organização política do Estado e às suas tradições.

Teoricamente, pode dizer-se que a concentração no mesmo órgão - o Ministério Público - de atribuições consultivas e repressivas tenderá a reflectir-se na confiança dos consulentes que, compreensivelmente, evitarão pôr a descoberto situações de duvidosa legalidade. Só que esta objecção, por um lado, prova demais, conhecido como é que um grande número de sistemas localiza as atribuições consultivas no interior das jurisdições a que cabe apreciar, com efeitos sancionatórios, aquelas situações e, por outro lado, esquece que , na defesa da legalidade - objectivo institucional do Ministério Público mas também do Governo -, a prevenção desempenha um papel tanto ou mais importante que a repressão.

De igual modo, é de ter em conta que as instituições são, em larga medida, a sua história e que, em Portugal, esta dimensão logrou produzir uma relação de equilíbrio que não pôs em causa a confiança dos consulentes nem prejudicou a autonomia e eficiência das funções repressivas do Ministério Público.

Poderá é sempre sustentar-se que, as actuais competências do conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República se reconduzem a um exame jurídico e predominantemente de legalidade, a que falta a dimensão comum aos conselhos de Estado de tipo francês.

Compete ao conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República:

a) emitir parecer restrito a matéria de legalidade nos casos de consulta obrigatória previstos na lei e naqueles em que o Governo o solicite;

b) pronunciar-se, a pedido do Governo, acerca da formulação e conteúdo jurídico de projectos de diplomas legislativos;

c) pronunciar-se sobre a legalidade dos contratos em que o estado seja interessado, quando o seu parecer for exigido por lei ou solicitado pelo Governo;

d) informar o Governo, por intermédio do Ministro da Justiça, acerca de quaisquer obscuridades, deficiências ou contradições dos textos legais e propor as devidas alterações;

e) pronunciar-se sobre as questões que o procurador-geral da República, no exercício das suas funções, submeta à sua apreciação.

É de observar que, não obstante a lei circunscrever as consultas ao Governo e ao procurador-geral da República, sedimentou-se a praxe de a Assembleia da República, por intermédio do respectivo presidente, poder igualmente formular consultas ao conselho. Praxe que recolhe apoio no facto de a Assembleia da República dispor de um auditor jurídico e de sempre poder, por esta via, suscitar a intervenção do conselho.

Os pareceres do conselho consultivo exercem um papel de relevo na uniformização da jurisprudência e na clarificação do direito.

Por um lado, o procurador-geral da República pode determinar que a doutrina dos pareceres seja seguida e sustentada por todo o Ministério Público, obrigando os magistrados a recorrerem sempre que uma decisão jurisdicional se não conforme com aquela doutrina e propiciando, assim, a uniformização da jurisprudência.

Por outro lado, quando homologados pelos membros do Governo ou entidades que os tenham solicitado, ou a cujo sector respeite o assunto apreciado, os pareceres do conselho consultivo sobre disposições de ordem genérica são publicados no Diário da República para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer. Se o objecto de consulta interessar a dois ou mais ministérios que não estejam de acordo sobre a homologação do parecer, esta compete ao PrimeiroMinistro.

Os auditores jurídicos exercem funções de consulta jurídica a solicitação dos membros do Governo ou chefes dos departamentos junto dos quais funcionem. Ao contrário do conselho consultivo, trata-se de uma estrutura unipessoal.

Encontrando-se numa relação mais directa com os membros do Governo, as funções dos auditores jurídicos estão localizadas nos ministérios.

Os auditores jurídicos devem propor ao procurador-geral da República que sejam submetidos ao conselho consultivo os pareceres sobre que tenham fundadas dúvidas, cuja complexidade justifique a discussão em conferência, ou em que esteja em causa matéria respeitante a mais de um ministério. Quando não concordarem com as soluções propostas pelos auditores ou tenham dúvidas sobre a doutrina por eles defendida, as entidades consulentes podem igualmente submeter o assunto à apreciação do conselho consultivo.

Os auditores jurídicos intervêm nas sessões deste conselho, com direito a voto, quando se trate de discutir consultas relativas a ministérios ou departamentos equivalentes em que exerçam funções.

l) fiscalizar a actividade processual dos órgãos de polícia criminal;

Esta competência decorre do princípio de dependência funcional que define a relação estabelecida entre os órgãos de polícia criminal e as autoridades judiciárias e das atribuições gerais de defesa da legalidade que estão cometidas ao Ministério Público. A lei nº 23/92, de 20 de Agosto alterou a redacção deste preceito que, anteriormente, previa, sem qualquer limitação, a fiscalização pelo Ministério Público dos órgãos de polícia criminal.

O elemento literal induz a uma interpretação restritiva da disposição com o entendimento de que a fiscalização se circunscreve agora à actividade processual das polícias, deixando de fora outros aspectos. À mesma conclusão conduz o elemento sistemático, se se observar que a lei 23/92 retirou os poderes de iniciativa detidos pelo procurador-geral da República em matéria de inspecção dos órgãos de polícia criminal, transferindo-os para o Ministro da Justiça mas habilitando o Ministro a solicitar as inspecções ao procurador-geral da República (nova redacção do artigo 59º, alínea e) da Lei Orgânica do Ministério Público).

A modificação da lei veio obviamente restringir o campo de actuação do Ministério Público e, nomeadamente, o do procurador-geral da República, quaisquer que sejam os exercícios explicativos ou interpretativos que se possam fazer.

A prática dirá se o funcionamento dos mecanismos de inspecção e disciplina directamente dependentes do Governo serão capazes de reequilibrar a perda ou se, pelo contrário, deixarão este terreno sem a tutela de que reconhecidamente carece.

Equacionámos o problema relativamente a todos os órgãos de polícia criminal.

Em relação à polícia judiciária, parece que continuam em vigor os artigos 152º e 153º do Decreto-Lei nº 295-A/90 que concedem ao procurador-geral da República poderes de iniciativa em matéria disciplinar, atribuem-lhe competência para determinar inspecções aos serviços da Polícia Judiciária e reconhecem-lha igualmente para, em resultado das informações ou das inspecções, emitir directrizes ou instruções genéricas. As modificações introduzidas na Lei Orgânica do Ministério Público não conflituam com a vigência destas normas que normatizam o sistema de fiscalização e disciplina da Polícia Judiciária independentemente da organização e do estatuto do Ministério Público.

m) recorrer sempre que a decisão seja efeito de conluio das partes no sentido de fraudar a lei ou tenha sido proferida com violação de lei expressa;

Tendo em conta o objectivo da defesa da lei, na dupla dimensão de afirmação do direito e da igualdade dos cidadãos, o legislador outorgou ao Ministério Público diversos poderes de iniciativa e acção.

O primeiro, é o recurso para uniformização da jurisprudência que existe na generalidade das jurisdições, embora com trâmites diferenciados. Em matéria cível, por exemplo, (já vimos os contornos deste recurso em processo penal) o recurso para o tribunal pleno pode ser interposto pelo Ministério Público, mesmo quando não seja parte na causa; neste caso, porém, não tem influência alguma na decisão da causa e destina-se unicamente a provocar assento sobre o conflito de jurisprudência, podendo, por isso, ser interposto já depois de ter transitado em julgado o acórdão proferido em último lugar (artigo 770º do Código de Processo Civil).

Outro dos meios concedidos ao Ministério Público em defesa da lei é o recurso de decisão que seja efeito de conluio das partes no sentido de fraudar a lei.

Neste recurso, está patente a ideia de primado da lei, erigindo-se o Ministério Público em seu guardião mesmo nos casos em que possa ter-se verificado composição de interesses. Se esta composição se obteve com fraude à lei, é reconhecida ao Ministério Público uma posição de legitimidade substantiva para o recurso, ainda que não seja parte.

Trata-se de uma finalidade idêntica à atribuída ao juiz quando a lei (artigo 665º do Código de Processo Civil) determina que, quando a conduta das partes ou quaisquer circunstâncias da causa produzam a convicção segura de que o autor ou o réu se serviram do processo para praticar um acto simulado ou para conseguir um fim proibido por lei, a decisão deve obstar ao objectivo anormal prosseguido pelas partes.

O terceiro instrumento é o do recurso quando a decisão seja proferida com violação de lei expressa.

Tributário de uma concepção positivista do direito, este recurso implica também uma posição de legitimidade material, isto é, é facultado ao Ministério Público ainda que não seja parte no processo.

O saber-se quando uma decisão é ou não proferida com violação de lei expressa suscita evidentes dificuldades e impõe um uso moderado desta faculdade

n) exercer as demais funções conferidas por lei.

Por esta norma, podem ser atribuídas ao Ministério Público outras competências, desde que se respeite a reserva relativa de competência que a Constituição reconhece à Assembleia da República (artigo 168º, 1 al. q)) e se observe o critério de escopo institucional que, como atrás salientámos, igualmente resulta da Constituição.

Note-se que são já hoje significativas as competências atribuídas ao Ministério Público em legislação avulsa.

Particularmente importantes e demarcando um espaço em que se postulam intervenções de fundamental interesse público, são de mencionar as que se referem à promoção e defesa de interesses difusos ou colectivos e, especificamente, à defesa do ambiente, à tutela dos direitos do consumidor e à defesa do património histórico e cultural.

Nos últimos anos, outras competências têm sido aditadas, normalmente a cargo da Procuradoria-Geral da República, como as relativas ao controlo de rendimentos e incompatibilidades de políticos.

As competências que acabamos de referir são exercidas pelos magistrados do Ministério Público segundo os escalões hierárquicos a que pertencem e as funções que, em concreto, lhes estão distribuídas.

A repartição de competências na Procuradoria-Geral da República faz-se, como tivemos ocasião de verificar, tendo em conta a natureza predominantemente monocrática do Ministério Público. Daí, a atribuição ao procurador-geral da República de poderes que se reconduzem a áreas de representação, de direcção, de fiscalização e de execução. Noutra perspectiva, e no que respeita à Procuradoria-Geral da República, os poderes do procurador-geral são, ao mesmo tempo, primários e residuais, isto é, na omissão da lei, compreendem o conjunto de funções não atribuídas a outros órgãos. Assim também, a enumeração destes poderes realiza praticamente o desenho da hierarquia. Os procuradores-gerais adjuntos nos distritos judiciais e os procuradores da República dispõem de competências semelhantes, naturalmente reportadas à área em que exercem funções e à natureza específica destas.

Tem, por consequência, alguma utilidade transcrever a disposição que define a competência do procurador-geral da República - artigo 10º da Lei Orgânica do Ministério Público :

" Compete ao procurador-geral da República presidir à ProcuradoriaGeral da República e representar o Ministério Público nos tribunais referidos nos artigos 212º e 223º da Constituição, no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal de Contas.

2. Como presidente da Procuradoria-Geral da República compete ao procurador-geral da República:

a) promover a defesa da legalidade democrática;

b) dirigir, coordenar e fiscalizar a actividade do Ministério Público e emitir as directivas, ordens e instruções a que deve obedecer a actuação dos respectivos magistrados e agentes;

c) requerer ao Tribunal Constitucional a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade de quaisquer normas;

d) convocar o Conselho Superior do Ministério Público e o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República e presidir às respectivas reuniões;

e) informar o Ministro da Justiça da necessidade de medidas legislativas tendentes a conferir exequibilidade aos preceitos constitucionais;

f) fiscalizar superiormente a actividade processual dos órgãos de polícia criminal;

g) inspeccionar ou mandar inspeccionar os serviços do Ministério Público e ordenar a instauração de inquéritos, sindicâncias e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados ou agentes;

h) propor ao Ministro da Justiça providências legislativas com vista à eficiência do Ministério Público e ao aperfeiçoamento das instituições judiciárias ou a pôr termo a decisões divergentes dos tribunais ou dos órgãos da Administração Pública;

i) participar ao Conselho Superior da Magistratura os crimes cometidos por magistrados judiciais no exercício das suas funções;

j) intervir nos contratos em que o Estado seja outorgante quando a lei o exigir;

l) superintender nos serviços de inspecção do Ministério Público;

m) dar posse ao vice-procurador-geral da República, aos procuradores-gerais- adjuntos e aos inspectores do Ministério Público;

n) exercer sobre os funcionários da secretaria da Procuradoria-Geral da República a competência que pertence aos directores-gerais relativamente aos seus subordinados e dar-lhes posse;

o) exercer as demais funções que lhe sejam atribuídas por lei."