Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República
(artigo 16º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa)

Nota: As anotações que ora se divulgam constam do I Volume da Colecção dos Pareceres do Conselho Consultivo, publicado em 1996

É possível desdobrar a aplicação do nº 2 do artigo 16º da Constituição da República pelo Conselho Consultivo em diferentes momentos.

O Conselho não tem tomado posição acerca da natureza jurídica da Declaração Universal dos Direitos do Homem em termos de direito internacional público, nem da questão de saber se através do preceito em análise, o mencionado instrumento internacional foi ou não integrado na Constituição portuguesa.

Mas não tem deixado de vincar que, ao estabelecer que os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, a disposição em causa assume, sem margem para dúvidas, uma função juridicamente relevante (pareceres n.º74/89 e n.º 34/93).

Essa relevância traduz-se, desde logo, na própria caracterização dos direitos fundamentais, segundo o prisma da lei fundamental portuguesa.

Assim, ao configurá-los segundo o modelo daquela Declaração, o legislador constitucional patenteia ter considerado os direitos fundamentais numa perspectiva universalista, e não acanhadamente cingida ao direito interno.

Expressam-se, claramente, neste sentido, os pareceres n.ºs 71/91, (respeitante à possibilidade de os estrangeiros exercerem a enfermagem no sector público) e 6/94 (relativo à concessão de apoio judiciário aos candidatos a asilo).

A mencionada perspectiva universalista conduziu, em qualquer destes pareceres, a realçar que os direitos fundamentais devem, como princípio, valer para todos, cidadãos portugueses ou estrangeiros, e não apenas em relação aos primeiros.

Por outro lado, a referência à Declaração Universal implica que a Constituição entende os direitos fundamentais nela consagrados não como criação sua, mas como emanação de valores que, ínsitos na própria ideia de Direito, a precedem e transcendem (cfr. o já citado parecer n.º 34/93).

Deste posicionamento, assim caracterizado, dos princípios constantes da Declaração Universal face à ordem jurídica portuguesa, decorre que estes assumem, em matéria de direitos fundamentais, «um valor supra legal balizador das soluções interpretativas internas» (parecer n.º 190/81).

Enquanto elemento de interpretação das regras respeitantes a direitos fundamentais, o Conselho tem assinalado ao recurso aos princípios da Declaração Universal, essencialmente, dois critérios ou modalidades de aplicação (parecer n.º 34/93):

- comportando uma norma, constitucional ou outra, relativa a direitos fundamentais, vários sentidos possíveis, deve adoptar-se o que se revele mais conforme à Declaração Universal;

- na concretização ou densificação dos conceitos constitucionais ou legais relativamente indeterminados deve acolher-se o significado que lhes seja atribuído na Declaração Universal (a menos que, eventualmente, se revele incompatível com a Constituição).

O Conselho tem tido oportunidade, em diversas ocasiões, de dar concretização ao elemento interpretativo indicado no n.º 2 do artigo 16.º da Constituição, nomeadamente desenvolvendo ou explicitando o conteúdo de certos direitos fundamentais ou princípios a eles conexos, em função da sua caracterização na Declaração Universal.

Fê-lo, nomeadamente, a propósito dos seguintes direitos e princípios:

- princípio da igualdade, realçando o carácter não taxativo dos motivos de discriminação indicados no n.º 2 do artigo 13.º da Constituição, face ao teor da parte 1ª do artigo 2.º da Declaração Universal, argumento que conduziu a considerar que as pessoas portadoras do HIV não podem, apenas por essa razão, ser impedidas de ingressar na função pública (parecer n.º 26/95); e, ademais extraindo do artigo 7.º da Declaração Universal as virtualidades positivas do princípio da igualdade na medida em que, segundo tal preceito, este envolve «protecção igual contra qualquer discriminação» e «contra qualquer incitamento a tal discriminação» (parecer n.º 58/85);

- direito à cidadania que, implicando a proibição da privação arbitrária desta, deve obstar a que de tal acto possa resultar a situação de apátrida (parecer n.º 34/93, com referência aos artigos 26.º da Constituição e 15.º da Declaração Universal);

- direitos dos estrangeiros, explicitando que o princípio da equiparação consagrado no artigo 15.º da Constituição implica, por força do critério de universalidade inspirador da Declaração, não só que as eventuais exclusões de tais direitos não possam ser tantas ou tais que signifiquem a denegação desse mesmo princípio, como, também, que quaisquer dessas excepções tenham de assentar em adequado fundamento material (pareceres n.ºs 71/91 e 6/94, publicado neste volume).

- acesso ao direito e aos tribunais, esclarecendo que, ele comporta o «direito, em plena igualdade, a que a sua causa seja equitativa e publicamente julgada por um tribunal independente e imparcial», entendido o artigo 20.º da Constituição em conjugação com o artigo 10.º da Declaração Universal (parecer n.º 141/82);

- liberdade sindical, apontando que, por força do artigo 22.º, n.º 1, da Declaração Universal, tal faculdade pressupõe a coexistência entre várias associações sindicais, para possibilitar a escolha entre elas, assim se iluminando o sentido do artigo 57.º da Constituição - actual artigo 55.º - na versão originária, que por essa razão não teria sido violado pelo Decreto-Lei n.º 773/76, de 27 de Outubro, que revogara a legislação que obrigava àquelas a integrar uma única confederação sindical (parecer n.º 152/78).

Dada a ampla formulação do artigo 16.º, n. 2 da Constituição, o Conselho admite que os princípios definidos na Declaração Universal constituem critérios de integração, tanto de «lacunas de previsão de certos direitos» como de «lacunas de regulamentação» (parecer n.º 34/93).

Visto, contudo, que praticamente todos os direitos constantes da Declaração foram reiterados pela nossa Lei fundamental, é sobretudo enquanto factor de suprimento de lacunas de regulamentação que o Conselho tem feito aplicação, nesta perspectiva, daquele instrumento internacional.

O caso mais nítido, e frequente, de tal aplicação, reporta-se à admissão e configuração de limites ao exercício dos direitos fundamentais. Trata-se, com efeito, de matéria reconhecidamente carecida de regulamentação jurídica adequada, mas a cujo respeito o nosso sistema constitucional se revela lacunoso, não contendo, sequer - ao invés de outros direitos estaduais -, qualquer cláusula geral capaz de servir de guia ao intérprete.

Por isso, o Conselho vem recorrendo, a este propósito, sistematicamente, aos critérios delineados no artigo 29.º da Declaração Universal, quando dispõe que aquele exercício apenas está sujeito «às limitações estabelecidas pela lei em vista exclusivamente a promover o reconhecimento e o respeito dos direitos e liberdades dos outros e a fim de satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar numa sociedade democrática».

Citam-se, como mais significativos, os seguintes pareceres em que assim se procedeu:

- Parecer n.º 27/82, que opinou excederem tais limites, no tocante ao exercício da liberdade de expressão, algumas normas do antigo Regulamento dos Serviços das Correspondências Telegráficas, aprovado pelo Decreto n.º 8069, de 18 de Março de 1922;

- Parecer n.º 23/86, relativo à definição dos limites do direito de acesso às fontes de informação por parte dos jornalistas;

- Parecer n.º 27/87, respeitante à delimitação do exercício da liberdade sindical; parecer em que não só se recorreu aos princípios do artigo 29.º da Declaração Universal, apesar de se reconhecer haver certa dificuldade de articulação destes com a Constituição portuguesa, que não prevê qualquer cláusula geral relevante na matéria, como acabou por concluir-se que, por maioria de razão, tais princípios se deverão aplicar também aos outros direitos, que não os fundamentais;

- Parecer n.º 23/95, respeitante à liberdade de informação, na modalidade de acesso de terceiros aos dados, informatizados ou não, na posse das comissões recenseadoras.