A nova Lei de Defesa do Consumidor

I Parte

1. Da Lei nº 24/96 de 31 de Julho à codificação - tempos de reforma

A protecção dos direitos do consumidor em Portugal encontra-se em tempos de mudança.

No espaço de um ano, assistiu-se: à reformulação do regime jurídico das cláusulas contratuais gerais, através do Decreto-Lei nº 220/95, de 31 de Agosto; à regulamentação da segurança geral dos produtos, pelo Decreto-Lei nº 311/95, de 20 de Novembro; à instituição, através da Lei nº 23/96, de 26 de Julho, de mecanismos destinados a proteger os utentes de serviços públicos essenciais, regulamentados, quanto à facturação detalhada do serviço público telefónico, pelo Decreto-Lei nº 230/96, de 29 de Novembro e, por fim, à substituição da Lei nº 29/81, de 22 de Agosto por uma nova Lei de Defesa do Consumidor, de pendor mais garantístico - a Lei nº 24/96 de 31 de Julho.

Ainda a nova Lei de Defesa do Consumidor não estava publicada, e já fora expressa, sob a forma de despacho ministerial, a vontade do governo em criar um novo instrumento de protecção do consumidor - o Código do Consumidor.

A opção pela codificação das normas disciplinadoras das relações de consumo foi o caminho encontrado recentemente por algumas ordens jurídicas europeias e americanas para alcançar uma mais adequada protecção dos interesses do consumidor.

O direito do consumo disciplina áreas muito diversas do mercado e da vida em sociedade - a formação dos contratos com o consumidor, a publicidade, os níveis diversos de responsabilidade na produção, armazenamento, transporte e comercialização dos produtos, os serviços públicos essenciais na perspectiva do utente, a segurança dos bens e serviços, etc.

A dispersão dos instrumentos legislativos conduz a dificuldades de compatibilização de normas no sistema e de conhecimento por parte do mercado e, em especial, por parte dos consumidores.

A codificação, movimento que nesta área tem já expressão em França, Bélgica e Brasil, visa, nos termos do despacho que determinou a elaboração do anteprojecto de Código do Consumidor, pôr termo à proliferação legislativa a que se tem vindo a assistir, com as consequentes dispersão e falta de unidade e de proceder à "reforma profunda e sistemática" dos direitos dos consumidores.

A concretizar-se o projecto, obter-se-á com o Código do Consumidor a unificação, sistematização e racionalização dos textos dispersos, a consagração de novas medidas e um instrumento de conformação social acessível.

2. A Lei nº 24/96, de 31 de Julho

2.1. A relação de consumo na Lei nº 24/96

O artigo 2º da Lei nº 24/96, de 31 de Julho define, no seu nº 1, a relação de consumo.

"Considera-se consumidor todo aquele a quem sejam fornecidos bens, prestados serviços ou transmitidos quaisquer direitos, destinados a uso não profissional, por pessoa que exerça com carácter profissional uma actividade económica que vise a obtenção de benefícios."

Para a caracterização dos intervenientes na relação que constitui objecto da Lei de Defesa do Consumidor assume particular relevância o significado da expressão profissional. Há-de corresponder a uma actividade, com carácter tendencialmente regular, ainda que não constituía a principal actividade económica do agente e que tenha como fim a obtenção de ganhos económicos.

a) O consumidor

O conceito de consumidor sofre uma importante alteração: o uso a que se destina o bem, serviço ou direito adquirido deixa de ser necessariamente privado, bastando que seja um uso não profissional. Os consumidores não são já apenas os consumidores finais.

Aquele que destina o objecto do contrato ao estabelecimento de nova relação de consumo, desde que o não faça profissionalmente, pode beneficiar da protecção da LDC. Por exemplo, o comprador de uma fracção autónoma de um imóvel para arrendamento pode utilizar os instrumentos de protecção que lhe são conferidos pela LDC face à sociedade construtora na presença de um defeito de construção; o pequeno investidor que adquire direito real de habitação periódica em empreendimento turístico, destinando-o não ao seu uso pessoal e do seu agregado familiar mas a posterior transmissão é, ainda, consumidor; também pode ser, para os efeitos da lei em apreço, consumidor o cidadão que participa numa oferta pública de venda de acções de uma sociedade e não vê respeitado o direito à informação no contrato que celebra com a entidade bancária.

O destino não privado constituiu já motivo para que, no domínio da lei anterior, um número razoável de emigrantes que adquiriram direitos reais de habitação periódica em certo empreendimento turístico no Algarve tivesse visto, e bem, negada a protecção requerida ao Ministério Público.

Por outro lado, o consumidor é, necessariamente, uma pessoa singular - a formulação dos direitos que lhe são conferidos é claramente dirigida às pessoas, em sentido natural. A eliminação da referência na lei anterior ao uso privado como destino dos bens e serviços não tem outro significado e consequência que os referidos no parágrafo antecedente.

Uma palavra para a distinção entre consumidor e utente de serviço público essencial.

O utente, no quadro da Lei nº 23/96, pode ser uma pessoa colectiva e, inclusivamente, destinar o serviço a uso profissional. A protecção dos consumidores enquanto utentes de serviços públicos essenciais é conferida pela Lei nº 23/96, mas também pela Lei nº 24/96 - esta afirmação é válida relativamente aos mecanismos processuais instituídos pela Lei de Defesa do Consumidor quanto aos serviços que se mostram já regulamentados pela Lei nº 23/96; também o é relativamente aos consumidores enquanto utentes dos serviços públicos essenciais que aguardam regulamentação da Lei nº 23/96, nos termos e quanto aos direitos estipulados pela LDC.

b) O fornecedor

O artigo 2º da Lei de Defesa do Consumidor considera incluídos no seu âmbito os bens, serviços e direitos fornecidos, prestados e transmitidos pelos organismos da Administração Pública, por pessoas colectivas públicas, por empresas de capitais públicos ou detidos maioritariamente pelo Estado, pelas Regiões Autónomas ou pelas autarquias locais e por empresas concessionárias de serviços públicos.

No que respeita à Administração Pública directa, indirecta, regional e autárquica, a novidade é total e, do ponto de vista do direito comparado, significativa.

Os contributos dos trabalhos preparatórios da Lei nº 24/96 para a interpretação desta norma são de reduzida expressão; os deputados manifestaram, em geral, regozijo pelo alargamento da protecção dos consumidores ao campo das suas relações com a Administração, mas pouco adiantaram quanto ao exacto alcance da lei, neste particular.

Afirmou-se, no debate em plenário, que se consagrava o "alargamento do âmbito material de protecção dos consumidores aos serviços prestados, a título oneroso, pelos organismos da Administração Pública, pessoas colectivas públicas ou maioritariamente detidas pelo Estado, regiões autónomas e autarquias locais e empresas concessionárias de serviço público" (destacado nosso).

Ora, independentemente do preciso significado jurídico que a inovação tenha, sempre se pode afirmar que se trata de um importante reforço da protecção do cidadão, designadamente na sua veste de utente de serviço público, uma das situações em que se mostra mais dependente do fornecedor pela impossibilidade de opção decorrente do carácter habitualmente monopolista da actividade desenvolvida.

Contudo, por outro lado, suscita dificuldades consideráveis no campo da indagação de quais as actividades da Administração Pública central, regional ou local aptas a gerar relações de consumo.

A) Numa das interpretações possíveis, o nº 2 do artigo 2º será interpretado à luz do nº 1 do mesmo artigo, no sentido em que a Administração se apresente no exercício de uma actividade económica a que, além da satisfação de necessidades colectivas, não seja desprezível a obtenção de benefício económico.

A Administração há-de apresentar-se ao cidadão como pessoa que exerça uma actividade económica que vise a obtenção de benefícios e, nessa qualidade, forneça bens, preste serviços ou transmita direitos. Tal como acontece, por exemplo, com empresas públicas - a venda de livros pela Imprensa Nacional, a venda de habitação pela E.P.U.L.-, ou com as concessionárias de serviços públicos - as empresas de telecomunicações, de transporte, etc.

Nesta interpretação, a escassez de situações em que a Administração efectua, em regra através de institutos públicos, a prestação de serviços ou fornecimento de bens como actividade económica - a aquisição de reproduções de peças nas lojas de um museu público, a aquisição de publicações na livraria da Imprensa nacional -, poderá não justificar a sua inclusão no elenco dos agentes que estabelecem relações de consumo, designadamente face às dúvidas de interpretação que o preceito pode, neste particular, provocar.

De facto, a venda em repartição pública de um impresso que corresponde a um modelo oficial, o ingresso em museu público, o pagamento da utilização de piscinas públicas sob a tutela do Instituto do Desporto corresponderão, em princípio, a actividades de interesse público, em que a quantia devida se destina apenas a contribuir para os custos do papel, da manutenção da piscina ou do museu. São actos que visam a satisfação de necessidades públicas; não pretendem a obtenção de benefícios económicos para o fornecedor do bem ou serviço.

Contudo, a definição em concreto da natureza da actividade e dos seus fins poderá não ser tão evidente; uma piscina pública que funcione de acordo com uma gestão idêntica a instalações desportivas similares privadas e que pratique preços de utilização de nível aproximado dificilmente se qualificará como uma actividade não económica (embora em cumprimento de um imperativo constitucional e legal de acesso ao desporto) para a qual a obtenção de um valor económico superior ao valor dos custos é desprezível.

B) Noutra perspectiva, o legislador quis ir mais longe e incluir toda a actividade que a Administração exerça ou possa exercer a par de entes privados, fora do exercício do seu poder de autoridade.

A prestação dos serviços de ensino público, de cuidados médicos e hospitalares em unidades do serviço nacional de saúde, de fornecimento de gás por serviços municipalizados constitui actividade incluída na Lei de Defesa do Consumidor.

Tal já não acontece com a actividade policial, de justiça, relacionada com a cobrança de impostos - elas decorrem do ius imperium exclusivo do Estado, insusceptível de apropriação pelo sector privado.

C) O texto da norma parece apontar no sentido desta última interpretação. O nº 2 do artigo 2º não se refere, em nenhum momento, ao nº 1; pelo contrário, e reportando-se sempre ao objecto mediato da relação de consumo (os bens, serviços ou direitos), estabelece que estes se incluem no âmbito da Lei de Defesa do Consumidor.

No mesmo sentido se orienta o cotejo entre a proposta de lei, o debate parlamentar e o texto final aprovado; na redacção inicial e na apresentação da proposta em sede de debate na generalidade, consideravam-se incluídos os bens, serviços ou direitos, fornecidos, prestados ou transmitidos "a título oneroso" e "que não resultem do cumprimento de obrigações legais". Estas expressões que, relevantemente, balizavam as relações estabelecidas com a Administração susceptíveis de serem abrangidas pela LDC "caíram" na versão final aprovada.

No debate parlamentar, não se encontra contribuição para o esclarecimento da ratio da alteração introduzida; contudo, não pode deixar de lhe ser atribuído algum valor pelo intérprete - no sentido do afastamento das restrições a uma maior abrangência do diploma.

Aliás, logo na intervenção de apresentação da proposta, a titular da pasta do Ambiente afirmava: "o alargamento do âmbito material de protecção dos consumidores aos bens e serviços prestados pelos organismos da Administração Pública - esta é talvez a inovação de melhor alcance e profundidade da nova lei, e que cria à Administração a responsabilidade da sua modernização no sentido do respeito e da consideração devidos aos direitos dos consumidores".

A declaração, neste particular, da responsável pelo projecto de lei, a alteração do texto da proposta e a redacção final fornecem elementos de interpretação indicadores de uma intenção de fazer incluir no âmbito da lei de defesa do consumidor a generalidade das situações em que a Administração fornece bens, presta serviços ou transmite direitos.

Teresa Oliveira de Almeida

Assessora do Gabinete do Procurador-Geral da República

Estudos
Crimes contra o ambiente
Lei de Defesa do Consumidor