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PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA

 

CONSELHO CONSULTIVO

As atribuições do Ministério Público distribuem-se por vários domínios, em que se inclui o exercício de funções consultivas.

O Ministério Público exerce funções consultivas por intermédio do conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República.

O Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República é formado pelo procurador-geral da República, que preside, e por procuradores-gerais adjuntos, em número constante de quadro aprovado pelo Ministro da Justiça, sob proposta do Conselho Superior do Ministério Público. Actualmente, é de nove o número de membros do Conselho.

Estas funções, que couberam inicialmente ao procurador-geral da República, adquiriram importância e especificidade e justificaram uma estrutura própria, presidida pelo procurador-geral da República mas constituída por magistrados que intervêm segundo regras procedimentais em tudo idênticas às dos tribunais.

É uma evolução que não pode dissociar-se da história das instituições portuguesas em matéria consultiva.

Como salientam os autores, a existência de órgãos consultivos junto de órgãos supremos do Estado foi experimentada em todas as épocas.

A generalidade dos países dispõe de órgãos de consulta que, na Europa, se designam frequentemente por conselho de Estado. Nalguns casos, estes órgãos constituem a secção administrativa de uma estrutura jurisdicional a que compete igualmente, em última instância, o contencioso administrativo (situação observada, designadamente, na Bélgica e na França), noutros (caso da Espanha) trata-se de um órgão autónomo.

Em Portugal, a história destes órgãos não é linear.

De facto, as atribuições consultivas remontam, no direito português, pelo menos, ao reinado de D. Afonso III. Tendo, de início, funções materialmente políticas, os órgãos de conselho foram evoluindo e, no século XVI, abrangiam já todos os negócios do Estado sobre os quais o rei quisesse ouvi-los, em especial os negócios estrangeiros.

A Carta Constitucional de 1826 restaurou o conselho de Estado, atribuindo-lhe, sob inspiração francesa, funções de consulta não exclusivamente política. O exercício de funções consultivas em matéria administrativa pelo conselho de Estado foi posteriormente objecto de modificações pelo decreto nº 23, de 16 de Maio de 1832 e pela lei de 3 de Maio de 1845 e regulamento de 16 de Julho do mesmo ano.

Esta organização durou até 1870, data em que as funções contenciosas transitaram para o Supremo Tribunal Administrativo e as consultivas para a Procuradoria-Geral da República.

Pelo decreto de 29 de Julho de 1886, são devolvidas ao Supremo Tribunal Administrativo as funções consultivas e aí se mantêm até 1924, data em que foi extinto o Supremo Tribunal Administrativo para ser novamente instituído pelo decreto nº 11.250, de 19 de Novembro de 1925, apenas com funções jurisdicionais.

Sabe-se que a competência consultiva do Supremo Tribunal Administrativo só teve verdadeira importância na primeira fase, isto é, até 1870 e que, excepcionado um curto período (de 1886 a 1901), foi exercida em concorrência legal com a Procuradoria-Geral da República.

Com efeito, o parágrafo 3º do artigo 6º do decreto de 29 de Julho de 1886, estabeleceu que "as attribuições consultivas que pelo artigo 6º do decreto de 9 de Junho de 1870 competiam ao procurador-geral da corôa, em conferência com os seus ajudantes, serão exercidas pelo tribunal nos termos d´este artigo e seus paragraphos".

A verdade é que as funções consultivas do procurador-geral da coroa nunca tinham sido extintas e que o que a reforma Campos Henriques (190) veio fazer, em rigor, foi represtiná-las com âmbito institucional, circunscrevendo-as embora, segundo os textos, à interpretação e à aplicação das leis.

Esta definição - da natureza jurídica das consultas - modelou definitivamente o carácter das atribuições consultivas do Ministério Público.

É difícil formular um juízo definitivo sobre vantagens e inconvenientes de sistemas que estão tão intimamente ligados à organização política do Estado e às suas tradições.

Teoricamente, pode dizer-se que a concentração no mesmo órgão - o Ministério Público - de atribuições consultivas e repressivas tenderá a reflectir-se na confiança dos consulentes que, compreensivelmente, evitarão pôr a descoberto situações de duvidosa legalidade. Só que esta objecção, por um lado, prova demais, conhecido como é que um grande número de sistemas localiza as atribuições consultivas no interior das jurisdições a que cabe apreciar, com efeitos sancionatórios, aquelas situações e, por outro lado, esquece que, na defesa da legalidade - objectivo institucional do Ministério Público mas também do Governo -, a prevenção desempenha um papel tanto ou mais importante que a repressão.

De igual modo, é de ter em conta que as instituições são, em larga medida, a sua história e que, em Portugal, esta dimensão logrou produzir uma relação de equilíbrio que não pôs em causa a confiança dos consulentes nem prejudicou a autonomia e eficiência das funções repressivas do Ministério Público.

Poderá é sempre sustentar-se que, as actuais competências do conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República se reconduzem a um exame jurídico e predominantemente de legalidade, a que falta a dimensão comum aos conselhos de Estado de tipo francês.

Efectivamente, compete ao conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República:

 

a) Emitir parecer restrito a matéria de legalidade nos casos de consulta previstos na lei ou a solicitação do Presidente da Assembleia da República ou do Governo;

b) Pronunciar-se, a pedido do Governo, acerca da formulação e conteúdo jurídico de projectos de diplomas legislativos;

c) Pronunciar-se sobre a legalidade dos contratos em que o Estado seja interessado, quando o seu parecer for exigido por lei ou solicitado pelo Governo;

d) Informar o Governo, por intermédio do Ministro da Justiça, acerca de quaisquer obscuridades, deficiências ou contradições dos textos legais e propor as devidas alterações;

e) Pronunciar-se sobre as questões que o Procurador-Geral da República, no exercício das suas funções, submeta à sua apreciação;

f) Aprovar o regimento interno.

Os pareceres do conselho consultivo exercem um papel de relevo na uniformização da jurisprudência e na clarificação do direito.

Por um lado, o procurador-geral da República pode determinar que a doutrina dos pareceres seja seguida e sustentada por todo o Ministério Público, obrigando os magistrados a recorrerem sempre que uma decisão jurisdicional se não conforme com aquela doutrina e propiciando, assim, a uniformização da jurisprudência.

Por outro lado, quando homologados pelos membros do Governo ou entidades que os tenham solicitado, ou a cujo sector respeite o assunto apreciado, os pareceres do conselho consultivo sobre disposições de ordem genérica são publicados no Diário da República para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer. Se o objecto de consulta interessar a dois ou mais ministérios que não estejam de acordo sobre a homologação do parecer, esta compete ao Primeiro Ministro.

Os pareceres do Conselho Consultivo estão reunidos numa base de dados disponível na Internet.

Está em curso a publicação, em edição própria e por áreas temáticas, dos pareceres correspondentes aos últimos vinte anos.